II SA/Gl 935/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J.K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 położonej w U. przy ul. [...], stanowiącego własność H. i J. P. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – d.p.b.). Przedmiotowy obiekt jest usytuowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej z możliwością prowadzenia usług, tak więc jest zgodny z przeznaczeniem danej jednostki określonej w planie miejscowym. Obiekt ponadto nie powoduje żadnego zagrożenia, niebezpieczeństwa dla ludzi, czy niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. Zarzucił m. in. naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 d.p.b., 2) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), 3) art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., 4) 105 § 1 k.p.a., 5) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W wyniku odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz 1202 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że zarzuty podniesione w odwołaniu są zasadne. Jednocześnie charakter uchybienia organu pierwszej instancji powoduje, że konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż nie jest możliwe reformowanie decyzji w wymaganym zakresie przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zawartych w wyroku z 26 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Gl 132/17, w zakresie zgodności kąta nachylenia dachu i powierzchni zabudowy działki numer 1 w U. z planem zagospodarowania przestrzennego, a także zgodności przystosowania technicznego obiektu dla odpowiednio większej liczby osób z tego obiektu korzystających, w tym przede wszystkim w zakresie wymagań dotyczących instalacji kanalizacyjnej (przepustowość), elektrycznej (wytrzymałość na obciążenia elektryczne). Dlatego organ obowiązany był wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył sprzeciwem J. K. Zaskarżonej decyzji zrzucono naruszenie: - art. 37 ust. 1 d.p.b., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy w sprawie należało wydać decyzję, o której mowa we wskazanym przepisie; - art. 40 d.p.b., poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do jego zastosowania w sytuacji, gdy organ winien wydać decyzję o rozbiórce w zakresie wskazanym w art. 37 d.p.b.; - § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż sama niezgodność inwestycji z tym przepisem nie uzasadnia odmowy legalizacji w sytuacji, gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno – budowlanych; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z brzmieniem przepisu, w szczególności poprzez zawarcie w treści uzasadnienia szeregu istotnych błędów merytorycznych. W uzasadnieniu zarzutów wskazano m. in., że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 d.p.b., czyli organy były zobowiązane orzec obowiązek rozbiórki. Uchybienia w zakresie odległości budynku od granicy działki oraz kątów nachylenia dachu mają niewątpliwie charakter techniczno-budowlany. Nie dotyczą one bowiem wyłącznie prawa sąsiedzkiego lecz także kwestii zagrożenia przeciwpożarowego. Naruszenia prawa budowlanego w niniejszej sprawie są na tyle poważne, iż niemożliwa jest ich konwalidacja w trybie art. 40 d.p.b. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w wyroku z 26 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Gl 132/17, w zakresie zgodności kąta nachylenia dachu i powierzchni zabudowy działki numer 1 w U. z planem zagospodarowania przestrzennego, a także zgodności przystosowania technicznego obiektu dla odpowiednio większej liczby osób z tego obiektu korzystających. Sąd bowiem poprzednio wskazywał, że skoro duża część pokoi przeznaczona jest pod wynajem, stąd już z tego faktu wynika przeznaczenie obiektu dla większej liczby osób, niż stali mieszkańcy. To z kolei musi prowadzić do oceny przystosowania technicznego obiektu dla odpowiednio większej liczby osób z tego obiektu korzystających, w tym przede wszystkim w zakresie wymagań dotyczących instalacji kanalizacyjnej (przepustowość), elektrycznej (wytrzymałość na obciążenia elektryczne), itd. Uzyskana nowa dokumentacja winna być oceniona przez obie instancje, zgodnie z art. 15 k.p.a. Skoro Sąd wprowadził taki wymóg, winien być on zrealizowany także przez organ I instancji. Stąd uchylenie jego rozstrzygnięcia przez WINB, z powodu braku dokonania niezbędnych ustaleń, było prawidłowe. Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Sąd nie może również nakazywać wydania decyzji określonej treści, bowiem nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.