II OSK 1401/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 935/18 w sprawie ze sprzeciwu J. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Katowicach z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 935/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw J. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ obowiązany był wydać decyzję kasacyjną, podczas gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w istocie nie ma uzasadnienia na gruncie przedmiotowego postępowania, szczególnie w postaci konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który mógłby mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie czy też okoliczności, które należałoby uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji; - art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący jego znaczną przewlekłość, w sytuacji gdy wskazany przez Sąd zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie; - art. 145 P.p.s.a w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niezmierzający do jej sprawnego załatwienia, poprzez podejmowanie czynności zbędnych z punktu widzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób nieuwzględniający interesu społecznego, z wyłączeniem zasady proporcjonalności, bez poszanowania słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Rozumienie i zastosowanie art. 64e P.p.s.a., nie może więc być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Sprawa usunięcia skutków samowolnej rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). jest rozstrzygana, w myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W niniejszej sprawie ocena, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., powinna uwzględniać ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 132/17. Skoro wyrokiem tym WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], to czynności wynikające ze wskazań powinny być w pierwszym rzędzie zrealizowane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Skorzystanie przez Sąd z dyspozycji art. 135 P.p.s.a. świadczyło o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga powrotu sprawy do rozstrzygania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie WSA w Gliwicach, przedstawionej w wyroku WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 132/17, wynika, że wyjaśnienia i rozważenia wymagały trzy zagadnienia faktyczno-prawne: zgodność z planem kąta nachylanie dachu, zachowanie wymaganych przez plan miejscowy parametrów dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy działki oraz przystosowanie techniczne obiektu dla większej liczby osób z tego obiektu korzystających, w tym przede wszystkim w zakresie wymagań dotyczących instalacji kanalizacyjnej (przepustowość), elektrycznej (wytrzymałość na obciążenia elektryczne), itd. Instalacje takie winny umożliwiać prawidłowe i bezpieczne korzystanie z nich. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii WSA w Gliwicach wskazał na przepisy §122 ust. 1 i 2, §180 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trafne jest spostrzeżenie kasacji, że okoliczności faktyczne związane z kątem nachylenia dachu zostały ustalone. Podkreślić warto, że uzupełniające postępowanie w tym zakresie (oględziny) zostało przeprowadzone w trakcie postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają przyczyny dla których okoliczność ta miałaby być ponownie ustalana przez organ pierwszej instancji. Odrębnym zagadnieniem są prawne konsekwencje niezgodności ustalonych parametrów z przepisami planu miejscowego. Doszło także do wykonania wskazań co do dalszego postępowania w zakresie zachowania wymagań technicznych w związku z pełnieniem przez obiekt w części funkcji pokoi na wynajem. Organ pierwszej instancji posłużył się w tym zakresie dokumentami złożonymi przez inwestora, w wykonaniu wezwania skierowanego przez organ, już po wyroku WSA w Gliwicach. Był to protokół z kontroli instalacji elektrycznej i odgromowej oraz oświadczenie inwestora dotyczące wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej w 1993 r., a więc po rozbudowie i nadbudowie. Organ dokonał weryfikacji oświadczenia w świetle dokumentacji wykonania przyłącza. Wykonanie czynności dowodowych z w ramach postępowania wyjaśniającego nie oznacza jednak, że organ pierwszej instancji dostosował się w pełnym zakresie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Z wyroku WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 132/17, wynika nadto obowiązek zweryfikowania wymagań planu "pod kątem ich spełnienia". WSA w Gliwicach podkreślił na zakończenie rozważań, że przy ponownym postępowaniu organ powinien mieć na uwadze by rozstrzygnięcia "odpowiadały prawu materialnemu, w tym miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego". Jest niewątpliwe, że decyzja Powiatowego Inspektora o umorzeniu postępowania administracyjnego nie stanowi realizacji tych wskazań. Nie przesądzając kwestii materialnoprawnych, z uwagi na ograniczenie zagadnień materialnych jedynie do oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., należy jedynie skonstatować, że w świetle obowiązującej oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania, trafne jest stanowisko organu odwoławczego o konieczności zbadania niezgodności parametrów samowolnej rozbudowy i nadbudowy z planem miejscowym, w ramach trybu unormowanego w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Niezależnie od konieczności wykonania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji obowiązującej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zasadność decyzji kasacyjnej wynika z tego, że tryb usuwania naruszeń prawa określony w art. 40 Prawa budowlanego nie powinien ograniczać się do postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń i ocen istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, statuujących wskazany w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. tryb usuwania naruszeń, dotychczas niestosowany w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, należy uznać za mieszczący się w pojęciu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.