II SA/Ol 231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") odmówił "[...]" (dalej jako: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na córkę "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że córka skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia 11 października 2017 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 października 2020 r., a niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Od września 2017 r. córka skarżącej przebywa w "[...]" i od poniedziałku do piątku. Natomiast weekendy, święta spędza w domu, a także w czasie choroby. Skarżąca sprawuje opiekę nad córką w trakcie jej pobytu w domu, ponadto odwiedza córkę w Ośrodku, jeździ na zebrania rodziców i występy szkolne. Organ zaznaczył, że skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób sprawuje opiekę nad córką w trakcie jej pobytu w Ośrodku. Dodał, że oświadczyła ona, że nie podejmuje zatrudnienia, gdyż z uwagi na stan córki zmuszona jest do gotowości, aby pomagać jej w niezbędnych czynnościach. Organ pierwszej instancji dodał, że skarżąca pobierała do dnia 30 września 2017 r. świadczenie pielęgnacyjne na córkę, która do czasu umieszczenia w Ośrodku w "[...]" uczęszczała do szkoły specjalnej w "[...]". Organ pierwszej instancji wywiódł z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej jako "ustawa", że warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest, aby niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wynikało z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Zaznaczył, że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy, ponieważ dziecko przebywa w Ośrodku od poniedziałku do piątku. Zdaniem organu skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, ponieważ zakres i wymiar sprawowanej opieki nie uniemożliwia jej podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. W ocenie organu, sprawowana przez skarżącą opieka ma charakter doraźny, a nie stały i nie uniemożliwia podjęcia pracy. Córka skarżącej przez większą część tygodnia pozostaje bowiem pod opieką innych osób, tj. opiekunów Ośrodka w "[...]". Okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej przez znaczną część tygodnia poza opieką skarżącej nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca podała, że córka jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, posiada orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i do 5 dni w tygodniu przebywa w internacie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium zaznaczyło w uzasadnieniu, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Stwierdziło, że bezspornie córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. We wrześniu 2017 r. została umieszczona w "[...]" i przebywa w internacie Ośrodka od poniedziałku do piątku. Ferie, wakacje, weekendy i święta spędza w domu rodzinnym, gdzie opiekę nad nią sprawuje skarżąca. Ponadto matka odwiedza córkę w Ośrodku (uczestniczy w zebraniach rodziców, imprezach szkolnych, występach), towarzyszy w wizytach u lekarzy. Zaznaczyło, że zdaniem skarżącej pozostaje ona bierna zawodowo w związku z koniecznością pozostawania "w stanie gotowości" ze względu na stan zdrowia córki. Kolegium stwierdziło ponadto, że bezspornie w sprawie nie zaszła negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 ustawy, uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w zakresie i wymiarze uniemożliwiającym podejmowanie (lub kontynuowanie) jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (chociażby w niepełnym wymiarze). Zdaniem organu odwoławczego, sprawowanie przez stronę doraźnej opieki nad córką (głównie w weekendy), nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w czasie, kiedy córka od poniedziałku do piątku przebywa w Ośrodku, gdzie ma zapewnioną stałą, kompleksową opiekę profesjonalnego personelu. Kolegium stwierdziło, że fakt uczestniczenia przez skarżącą w edukacyjno-kulturalnym obszarze aktywności córki, jest potrzebą każdego rodzica, a przywoływane przez stronę obowiązki sprowadzające się do: umawiania kontrolnych wizyt u lekarza, organizowania weekendów, ferii, uczestniczenia w zebraniach rodziców, ponoszenia kosztów wyżywienia dziecka - stanowią uszczegółowienie ogólnego obowiązku troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka, co nie kolidują z funkcjonowaniem rodzica na rynku pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, nieuzasadnionym byłoby twierdzenie, że opieka nad córką sprawowana jest przez skarżącą w sposób na tyle absorbujący, że uniemożliwia jej aktywność zawodową, tym bardziej, że w tej opiece w głównej mierze partycypuje placówka edukacyjno-opiekuńcza, gdzie córka przebywa w dni powszednie, w godzinach zazwyczaj odpowiadającym godzinom otwarcia większości zakładów pracy. W złożonej skardze skarżąca stwierdziła, że z uwagi na stan zdrowia dziecka nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, gdyż musi zachować pełną dyspozycyjność. Zauważyła, że trudno byłoby znaleźć pracodawcę, który zechciałby ją zatrudnić, biorąc pod uwagę ilość dni wolnych od pracy, w tym okres wakacji, ferii, świąt, które musiałby jej zapewnić, a także konieczność otrzymania dnia wolnego na każde wezwanie jej przez personel Ośrodka. Zarzuciła, że organ nie poparł dowodami twierdzenia, że skoro jej córka przebywa w placówce przez 5 dni w tygodniu, to nie sprawuje ona wówczas doraźnej opieki nad córką. Zarzuciła ponadto, że organ niekonsekwentnie powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, skoro jej córka nie przebywa w Ośrodku więcej niż 5 dni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że z załączonej do skargi opinii Ośrodka nie wynika, aby skarżąca sprawowała opiekę nad córką w taki sposób, który uniemożliwiałby jej podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika bezspornie, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 października 2020 r. i w związku z tym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby trzeciej z uwagi na znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność datuje się od urodzenia. We wrześniu 2017 r. córka skarżącej została umieszczona w "[...]". Córka skarżącej przebywa w internacie Ośrodka od poniedziałku do piątku, zaś ferie, wakacje, weekendy i święta, a także w czasie choroby, przebywa w domu rodzinnym, gdzie opiekę nad nią sprawuje skarżąca. Skarżąca odwiedza córkę w Ośrodku, gdzie uczestniczy w zebraniach rodziców, imprezach szkolnych, występach, ponadto towarzyszy jej w wizytach u lekarzy. Kwestią sporną jest uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką w przedstawionym stanie faktycznym. Podstawę orzekania o przedmiotowym świadczeniu stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z cytowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA). W ust. 5 art. 17 ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, których zaistnienie wyklucza przyznanie prawa do świadczenia, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek pozytywnych. W pkt 2 lit. b) tego ustępu jest umieszczenie w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzystanie z niej przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Z zestawienia powołanych wyżej przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji gdy opieka powierzona jest osobie trzeciej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W rozpoznawanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącej i jej córki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Zasadnie organy obu instancji uznały, że pomimo tego, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki pozytywnej – to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad córką. Okoliczność pozostawania niepełnosprawnej córki przez znaczną część tygodnia poza faktyczną opieką skarżącej, nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy) lub innej pracy zarobkowej. Opiekę nad niepełnosprawną córką skarżącej wykonuje bowiem całodobowo przez 5 dni w tygodniu wyspecjalizowany personel placówki edukacyjno - wychowawczej, w której przebywa córka skarżącej. Podany przez skarżącą czas świadczenia przez nią opieki nad córką, obejmujący jedynie dni wolne od nauki szkolnej i czas choroby córki, nie przekreśla możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć należy, że w stanie gotowości do zapewnienia dziecku opieki podczas dni wolnych od nauki i w czasie choroby dziecka pozostaje w szczególności każdy rodzic samotnie wychowujący dziecko w wieku przedszkolnym lub wczesnoszkolnym, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad córką przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową, skoro w dniach powszechnych opieka nad jej dzieckiem całodobowo sprawowana jest przez wyspecjalizowana placówkę. Treść załączonej do skargi opinii "[...]" z dnia 8 lutego 2018 r. pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad córką. Nie wynikają z niej bowiem żadne nowe okoliczności faktyczne, np. że dla efektywności działań podejmowanych w tej placówce w stosunku do córki skarżącej, niezbędna jest obecność jej matki podczas prowadzonych tam zajęć. Opinia ta potwierdza jedynie ustalenia organów administracji, że skarżąca jest w stałym kontakcie z tym Ośrodkiem, który jest placówka feryjną, i w koniecznych przypadkach na wezwanie Ośrodka zabiera ona córkę do domu także poza dniami wolnymi od nauki. Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy zaznaczyć należy, że możliwość badania, czy zachodzą przesłanki negatywne, uaktualnia się dopiero po spełnieniu przez stronę przesłanek pozytywnych. W przypadku bowiem gdy strona nie spełnia przesłanek pozytywnych, analiza przesłanek negatywnych jest zbędna. Niezależnie od powyższego, organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie nie zaszła negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, gdyż odmowę przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia uzasadniał brak związku między zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad córką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.