VII SA/Wa 643/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na rozbiórkę garażu i budynku magazynowego, na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 12 października 2017 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę we wnioskowanym zakresie. Odwołanie od ww. decyzji wniosło, z zachowaniem ustawowego terminu, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]. Po rozpoznaniu ww. odwołania, Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu, zgodnie z przesłankami, wynikającymi z art. 134 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny takie, jak oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Wobec tego każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podkreślił, że przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W takiej sytuacji należy stosować regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. złożyło Miasto [...] ("skarżący"), wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.) poprzez zaniechanie zbadania złożonego do akt sprawy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, b) art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie zbadania złożonej do akt sprawy zgody właściciela nieruchomości, c) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji wobec inwestora, który nie spełnił wszystkich wymagań formalnych wniosku, tj. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wskazane w przedmiotowej decyzji; 2. przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 29 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że Miasto [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego, b) art. 63, 128 i 140 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania odwołania i skupienie się przez Wojewodę jedynie na kwestii niedopuszczalności odwołania, c) art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, d) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przejawiające się niewyjaśnieniem kwestii tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, jak również uprawnienia Miasta [...] jako strony postępowania administracyjnego, działającego jako właściciel nieruchomości, e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego nie wynika, dlaczego organ, mimo widocznej sprzeczności treści wniosku inwestora z zawartą umową użytkowania wieczystego, zaniechał badania złożonego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości, a tym samym komplementarności wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek (którego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji) jest Miasto [...] i z tego powodu jest ono stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że jego odwołanie powinno zostać poddane ocenie merytorycznej przez Wojewodę, skoro posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie. Skarżący przywołał też orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że Miasto [...] jako właściciel gruntu ma prawo domagać się uchylenia lub zmiany danej decyzji wydanej przez Prezydenta [...] w trybie przepisów o samorządzie powiatowym przez organ odwoławczy – Wojewodę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z2018 r. poz. 1302, "P.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia Wojewody stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest najpierw ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie wniesienia go z uchybieniem terminu, zobowiązuje organ do zachowania określonego w przywołanym wyżej art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych, np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu, lecz czynnością materialno-techniczną. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia czy przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Przyczyny podmiotowe pozostają więc w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 391/15, LEX nr 1 936 454 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526 409; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1580/15, LEX nr 2 290 785). Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy, w formie postanowienia, stwierdza niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez Miasto [...] (Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]), które organ I instancji przekazał Wojewodzie. Organ II instancji, odwołanie to uznał za niedopuszczalne ze względów podmiotowych – wskazując, że skoro decyzja z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę została wydana przez Prezydenta [...], to Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] jako jednostka organizacyjna przywołanego organu nie może być uznana za stronę tego postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w postępowaniu w charakterze organu, a raz – w charakterze strony. Sąd nie podzielił ww. argumentacji w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], na której znajdują się obiekty przeznaczone do rozbiórki jest Miasto [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości oraz właścicielem istniejącej zabudowy jest inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], która nabyła prawo użytkowania wieczystego wraz z własnością wzniesionych na niej budynków (stanowiących odrębne nieruchomości), w dniu [...] października 2017 r. (Rep. [...] nr [...]). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość, dla której prowadzona jest KW nr [...] w chwili oddania jej w użytkowanie wieczyste poprzedniemu użytkownikowi - w dniu [...] maja 1999 r. (Rep. [...] nr [...]) – zabudowana była budynkiem pięciokondygnacyjnym murowanym biurowo magazynowym, budynkiem składowo warsztatowym jednokondygnacyjnym oraz innym urządzeniami. Z zapisów tego aktu wynika, że nieutrzymywanie obiektów budowlanych w należytym stanie i niewykorzystanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem stanowi podstawę do odebrania gruntu użytkownikowi wieczystemu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje m. in. starosta. Do jego więc właściwości należą sprawy określone w ustawie Prawo budowlane i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 i 2 powyższej ustawy, starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta - zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 995). Z kolei, jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje powiat. Miastem na prawach powiatu jest [...], zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1817). Czyli, właściwość prezydenta miasta do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika z tego, że pełni on w takich miastach funkcję starosty. Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, działając, jako starosta. Nie realizuje on więc zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednocześnie zarządzając mieniem tej jednostki. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...] jako organ architektoniczno - budowlany (starostę). Przy wydawaniu decyzji wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło zaś interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżące Miasto [...] (Biuro Mienia i Skarbu Państwa) - a nie jak twierdzi organ odwoławczy Biuro Mienia i Skarbu Państwa, jako komórka organizacyjna Urzędu [...] - wynika natomiast z prawa własności do działki ewid. nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym inwestora, na której ma nastąpić rozbiórka garażu oraz budynku magazynowego. W omówionym powyżej zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSL 3270/17, czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/17, który oparł swoje uzasadnienie w kwestii żądania odrzucenia skargi również na argumentach użytych przez NSA. W konsekwencji stwierdzić należy, że Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, jak w niniejszej sprawie, wykonuje zadania powiatu, działając jako starosta. Orzekając w sprawie indywidualnej, na wniosek inwestora, Prezydent Miasta [...] nie zarządza jednocześnie mieniem tej jednostki (nie występuje wtedy jako jej właściciel etc.). W konsekwencji, Miasto [...] (Biuro Mienia i Skarbu Państwa) - w niniejszej sprawie - miało interes prawny do złożenia odwołania, gdyż dotycząca go decyzja z [...] grudnia 2017 r. została wydana przez Prezydenta [...] działającego jako starosta (organ administracji architektoniczno-budowlanej) a odwołanie zostało wniesione przez Miasto [...] - Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] (jednostkę organizacyjną podległą Prezydentowi [...]) - w zakresie wykonywania prawa własności do nieruchomości (dz. ewid. nr [...]), na której znajdują się budynki, których dotyczy decyzja rozbiórkowa organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, Wojewoda naruszył art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania zgodnie z powołaną wyżej oceną Sądu. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.