II OSK 1089/19

Dnia 27 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/18 w sprawie ze skargi M. P. i G. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/18, oddalił skargę M. P. i G. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 21 lutego 2017 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 2 września 2016 r., którą na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazano skarżącym rozebrać część obiektu budowlanego, określoną jako zespół wejściowy do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 2 września 2016 r. wynika, że nakaz rozbiórki został orzeczony m.in. z tego powodu, iż skarżący wybudowali część obiektu budowlanego, którą nakazano im rozebrać, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do tej przesłanki nakazu rozbiórki Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z 21 lutego 2017 r. stwierdził m.in., że "(z)najdujące się w materiale dowodowym pismo z dnia 18.09.1996 r. J. i J. K. z prośbą do współwłaścicieli o wyrażenie zgody na wyprowadzenie z mieszkania wyjścia i wybudowanie tarasu o powierzchni 16 m2 w części ogrodowej budynku na wysokości parteru, podpisane przez Ł. K. oraz D. P., którzy takową zgodę wyrazili, nie można zakwalifikować jako (...) [zgody] na zbudowanie zespołu wejściowego (...) do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w G., dla (...) [M.] i G. P.". Pismem z 4 października 2017 r., doręczonym organowi administracji 6 października 2017 r., skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2017 r. Na skutek wskazanego wniosku Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 17 listopada 2017 r., powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że skarżący podanie o wznowienie postępowania złożyli z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż w podaniu tym powołali się na dowody, o których istnieniu wiedzieli już w 2008 r. Organ administracji w uzasadnieniu wskazanego postanowienia wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 286/17, oddalił skargę skarżących na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydanego na skutek zażalenia skarżących, wskazał, że skarżący w podaniu o wznowienie postępowania powoływali się na "zgodę z dnia 18 września 1996 r., jaka została udzielona Państwu K. (poprzednim właścicielom nieruchomości) przez Panią Ł. K. i Pana D. P. na wykonanie wyjścia z lokalu i tarasu". Następnie stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z "ewidentnym uchybieniem terminu", o czym zdaniem organu miało świadczyć stwierdzenie zawarte w zażaleniu, mówiące o tym, że "w oparciu o zgodę z 18 września 1996 r. skarżący w 2009 r. wykonali taras". W skardze skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania (art. 148 § 1 oraz art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a.), które miało polegać na tym, że nie wyjaśniono, kiedy skarżący dowiedzieli się o dokumencie z 18 września 1996 r., przy czym zarzucane uchybienie powołanym przepisom łączono przede wszystkim z tym, że skarżący nie brali udziału w sporządzeniu tego dokumentu (nie byli, jak to ujęto, "stroną dokumentu"). Twierdzili także, że o wskazanym dokumencie dowiedzieli się po zakończeniu postępowania w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że w postępowaniu administracyjnym zasadnie przyjęto, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Powołując się na twierdzenia skarżących o realizacji samowolnej inwestycji w 2009 r. na podstawie zgody mającej wynikać z dokumentu z 18 września 1996 r. Sąd stwierdził, że skarżący uchybili terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. Sąd zauważył też, że ustalając w postępowaniu administracyjnym, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu nie oparto się na dacie sporządzenia dokumentu z 18 września 1996 r., a twierdzeniach skarżących, z których wynika, iż na podstawie tego dokumentu zrealizowali samowolną inwestycję w 2009 r. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest wiarygodne twierdzenie skarżących, według którego o dokumencie z 18 września 1996 r. dowiedzieli się po zakończeniu postępowania w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczyli podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzucają naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z 148 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący wnieśli podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszystkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy czynności, w szczególności nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia, kiedy skarżący dowiedzieli się o istnieniu dokumentu z 18 września 1996 r. (odnaleźli ten dokument). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący twierdzili, że dokument z 18 września 1996 r. został odnaleziony ("w znaczeniu fizycznym", jak to określono) we wrześniu 2017 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 26 lutego 2019 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Skarga kasacyjna i przytoczone w niej podstawy kasacyjne opierają się w istocie na jednej przesłance, mianowicie na twierdzeniu, że skarżący dowiedzieli się o dokumencie z 18 września 1996 r. we wrześniu 2017 r. Tym samym skarżący twierdzą, że dokument ten nie był im znany wcześniej, w szczególności w trakcie trwania postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2017 r. Takie twierdzenia nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż z akt postępowania zakończonego wskazaną decyzją, w której notabene wyraźnie się mówi o wskazanym dokumencie, wynika, iż skarżący co najmniej dwukrotnie kopię tego dokumentu składali do akt. Za pierwszym razem załączyli go do pisma z 15 lipca 2016 r. i wymienili w złożonym do akt oświadczeniu o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 14 lipca 2016 r. Za drugim razem dołączyli je do pisma z 1 sierpnia 2016 r. i też wskazali w złożonych do akt oświadczeniach o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 1 sierpnia 2016 r. W tych okolicznościach brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie się przyjmuje, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., może rozpocząć bieg dopiero po tym, jak decyzja administracyjna, którą zakończono postępowanie, stała się ostateczna (tak w wyroku NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10, ONSAiWSA z 2011, nr 6, poz. 131). W sprawie zatem istotne jest to, że skarżący znali dokument z 18 września 1996 r. już w trakcie postępowania administracyjnego. Istotne jest też, że ostateczna decyzja, którą zakończono postępowanie administracyjne, została wydana 21 lutego 2017 r., zaś skarżący podanie o wznowienie postępowania złożyli 6 października 2017 r, a więc po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., liczonego od wydania ostatecznej decyzji, którą zakończono postępowania, mające być zgodnie z wnioskiem skarżących wznowione. W tych okolicznościach postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz aprobujący je zaskarżony wyrok należy uznać, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, za zgodne z prawem. Tym samym skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. NSA uznał, że art. 182 § 2 p.p.s.a., przewidujący możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w przypadku zrzeczenia się rozprawy w skardze kasacyjnej i niezażądania przez pozostałe strony przeprowadzenia rozprawy, może być, szczególnie w świetle art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), wykładany rozszerzająco. W ocenie NSA dopuszczalna jest zmiana złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej i późniejsze zrzeczenie się rozprawy. W takim przypadku skarga kasacyjna może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pozostałe strony, zawiadomione o zmianie wniosku, w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy. Mając to na uwadze zauważyć należy, że skarżący pismem z 20 grudnia 2021 r. zmienili wcześniej złożony wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a organ administracji zawiadomiony o zmianie wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.