II SA/Rz 1116/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. R. i E. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. R. i E. R. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. R. i E. R. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i jednocześnie nakazująca skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącym rozbiórkę parterowego budynku gospodarczego o wymiarach około 6,73 x 5,35 m i wysokości w kalenicy około 4.54 m zlokalizowanego na działce ew. nr 455 położonej w Z., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1322 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej w skrócie: "k.p.a."). Organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2018 r. kontroli stwierdził, że na działce ew. nr 455 położonej w Z. wybudowany jest budynek gospodarczy parterowy konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych około 5,35 x 6,73 m i wysokości w kalenicy około 4.54 m, przykryty dachem dwuspadowym krytym blachą. Konstrukcje budynku stanowią fundamenty betonowe, ściany z pustaków o grubości 24 cm, strop żelbetowy. W budynku wyodrębnione są dwa pomieszczenia gospodarcze i pomieszczenie kurnika. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną zasilaną policznikowo z istniejącego budynku mieszkalnego. Budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 0,94 do 1,08 m od istniejącego ogrodzenia z siatki metalowej pomiędzy działkami ew. nr 455 i 454, oraz w odległości 4,21 m od istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ew. nr 455. Odległość budynku od istniejącego budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce ew. 454 wynosi 5,44 m (do narożnika budynku) natomiast od istniejącego obiektu gospodarczego o konstrukcji murowanej wynosi 3,95 m. Następnie organ I instancji wskazał, że w dniu kontroli przedłożono zgłoszenie przystąpienia do budowy budynku gospodarczego złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 3 lipca 2007 r. obejmujące budowę budynku gospodarczego o wymiarach 5,50 x 4,50 m wys. 5,24 m z oznaczonym terminem rozpoczęcia robót na dzień 6 sierpnia 2007 r. Na załączniku graficznym do złożonego zgłoszenia budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 2,5 m od istniejącego budynku mieszkalnego i 3,0 m od granicy działki ew. nr 461. Ponadto pełnomocnik skarżących oświadczył, że roboty przy budowie budynku gospodarczego rozpoczęto zgodnie ze zgłoszeniem, tj. w 2007 r. W piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. skarżący E. R. oświadczył m. in., że wybudował w/w budynek w porozumieniu z właścicielem działki ew. 454, ponadto w przypadku przekroczenia jego gabarytów zobowiązał się wyburzyć boczną ścianę i doprowadzenie budynku do zgodnego ze zgłoszeniem. Następnie organ I instancji podał, że działka ew. nr 455 zarówno obecnie, jak i w 2007 r. nie była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. W ocenie organu, budowa budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wykonana została z naruszeniem obowiązujących w dniu budowy przepisów techniczno- budowlanych. Przedmiotowy budynek wybudowany został w niedopuszczalnym zbliżeniu do granicy działki ew. nr 454 oraz do drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce, co uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. Dlatego też należało orzec rozbiórkę budynku . Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,73m x 5,35m zlokalizowanego na działce ew. nr 455 położonej w Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo rozpatrywał sprawę budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w oparciu o art. 48 u.p.b., gdyż zarówno w dacie budowy jak i obecnie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że aby legalizacja budowy była możliwa, obiekt budowlany musi spełniać obie przesłanki określone w art. 48 ust. 2 u.p.b., tj. budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie może naruszać przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy został posadowiony z naruszeniem § 12 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "rozporządzenie techniczne"). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe odległość między budynkami murowanym i drewnianym nie może być mniejsza niż 12 m. W ocenie organu odwoławczego powoduje to, że nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie można zastosować legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 u.p.b. Z tej przyczyny organ uznał za zasadne wydanie w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 u.p.b. decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w trybie odwoławczym mogą być rozpatrzone zarzuty, które dotyczą zaskarżonej decyzji, natomiast sprawa odbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przez inne osoby fizyczne prowadzona była w postępowaniu odrębnym i nie mogła być przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego, poprzez niedopuszczenie do zalegalizowania budynku, pomimo, że odległości od nieruchomości sąsiednich i granic działki są większe, niż minimalne odległości wskazane w w/w przepisie, a gdyby odległości te były faktycznie mniejsze, możliwe jest wykonanie ściany przeciwpożarowej lub zaopatrzenie budynku w urządzenia gaśnicze wodne, a nawet rozebranie tylko części budynku tak aby zachowane były przepisowe odległości, 2) naruszenie § 271 ust. 1 i 10 rozporządzenia technicznego, poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, że odległość pomiędzy murowanym budynkiem skarżących a drewnianym budynkiem na sąsiedniej działce musi wynosić co najmniej 12 metrów, bez wyjaśnienia: czy organ badał klasę odporności ogniowej budynków i jaka jest to klasa; z czego wywodzi organ odwoławczy, że odległość pomiędzy budynkiem murowanym i drewnianym zawsze musi wynosić co najmniej 12 m, skoro organ nie przyporządkował żadnego z tych budynków do odpowiedniej klasy ogniowej a rozporządzenie nie posługuje się pojęciami "budynek murowany" i "budynek drewniany"; z jakich przyczyn organ pominął możliwość oddzielenia budynków poprzez wykonanie przez skarżących ściany przeciwpożarowej czy wyposażenia budynku w stałe urządzenia gaśnicze wodne co pozwala na zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami; ponadto organ administracji pominął w zupełności szerokość działki skarżących, co również ma wpływ na minimalne odległości od budynków sąsiednich, 3) naruszenie art. 48 ust. 2 u.p.b. poprzez uniemożliwienie legalizacji budynku, pomimo że jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, 4) naruszenie art. 10 i 11 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącym zapoznania się z wszystkim zebranymi w sprawie dowodami przed wydaniem decyzji, 5) naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez rażąco odmienne, nierówne traktowanie skarżących oraz innych, zamieszkałych w sąsiedztwie osób, które w podobnym stanie faktycznym traktowane są zupełnie inaczej, 6) naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji zaskarżonej przez skarżących, a następnie wydanie decyzji nakazującej bezwzględną rozbiórkę budynku. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w przypadku stwierdzenia, iż przepisy techniczno- budowlane oraz inne przepisy zostały naruszone, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy stwierdzone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki jest bowiem najsurowszym sposobem likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie, pomimo oczywistych możliwości doprowadzenia do zgodności wybudowanego budynku gospodarczego z przepisami, organ od razu zadecydował o nakazaniu rozbiórki. W ich ocenie stoją za tym przesłanki nie merytoryczne, na co wskazuje sposób prowadzenia postępowania (utrudnianie skarżącym dostępu do akt sprawy, wykonywania kopii i odpisów itp.) jak również całkowicie różne traktowanie innych osób, wobec których prowadzone jest postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego, kształtujące rygory gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd – co do zasady – podziela stanowisko organów, że sprawę należało prowadzić i rozstrzygnąć w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. Zgodnie z pierwotnym założeniem, inwestorzy zamierzali zrealizować budynek gospodarczy o wymiarach: 4,5 x 5,5 metra w południowo wschodniej części swojej działki (455), przy granicy z działką 461 – zgłoszenie z dnia 3 lipca 2007 roku. W sprawie zastosowanie znalazł zatem przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 i.p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ostatecznie inwestorzy zrealizowali obiekt budowlany w postaci parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 6,73 x 5,35 metra i wysokości kalenicy 4,54 metra w północno-zachodniej części swojej działki, przy granicy z działką 454. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 36m2, a zatem możliwość zrealizowania go na podstawie zgłoszenia była niemożliwa. Zasadny jest więc wniosek, iż do realizacji przedmiotowego obiektu niezbędne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Istotna z perspektywy legalizacji zrealizowanego obiektu jest okoliczność, iż został on wzniesiony w zupełnie innym miejscu, niż zostało to wskazane w zgłoszeniu. Z tego względu przyjąć należało, co zresztą uczyniły organy, iż zrealizowano zupełnie inny obiekt, niż ten objęty zgłoszeniem, co z kolei skutkowało brakiem możliwości stosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. – w analogiczny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 900/10; zob. również A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane. Komentarz. uwaga 8 do art. 50 Lex 2018. Organ ustalił, ze budynek gospodarczy na działce 455 znajduje się w niezgodnej z § 12 rozporządzenia technicznego odległości od granicy z działką 454. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nie podaje jednak konkretnego przepisu – jednostki redakcyjnej – § 12, który stanowił dla niego kryterium legalności w procesie formułowania ostatecznych wniosków. § 12 składa się z 10 ustępów, niektóre z nich dzielą się na kolejne jednostki redakcyjne, w których sformułowano przepisy mogące stanowić podstawę rekonstrukcyjni autonomicznych reguł normatywnych. Stąd też brak wskazania konkretnego przepisu § 12 stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W bezpośredniej korelacji ze wzmiankowanym uchybieniem pozostaje brak należytego wyjaśnienia odległości analizowanego budynku na działce 455 do granicy z działką 454. Sąd zauważa, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji mowa jest wyłącznie o tym, iż budynek ten znajduje się w odległości od 0,94 do 1,08 od ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami 455 i 454. Nie wyjaśnia się natomiast, czy ogrodzenie to znajduje się faktycznie w granicy pomiędzy tymi działkami. Sprawa jest o tyle ważka, że w istocie może rozchodzić się o odległość rzędu 50 centymetrów – jeżeli okaże się, iż w sprawie, jako odległość graniczną należy przyjąć 1,5 m. Podzielić należało również i te wątpliwości prezentowane w skardze, które odnoszą się do zastosowania § 271 ust. 1 i ust. 10 rozporządzenia technicznego. Powołując się na treść przedmiotowego przepisu organy wywodzą, iż odległość 5,44 metra pomiędzy budynkiem gospodarczym na działce 455, a drewnianym budynkiem mieszkalnym na działce 454 narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego. W świetle powołanego przepisu - zdaniem organu – odległość ta powinna wynosić minimum 12 metrów. Formułując swoje wnioski organy ponownie naruszyły art. 107 § 3 K.p.a., albowiem z uzasadnienia kwestionowanych skargą decyzji nie sposób ustalić w oparciu o jakie kryteria organy ustaliły przyjętą przez siebie wielkość odległości – 12 m. Określając odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego prawodawca posługuje się takimi zmiennymi jak: rodzaj budynku, maksymalna gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej dla budynku PM, wartość PM Q w MJ/m2 w różnych przedziałach. Parametryzując budynek gospodarczy na działce 454 przez pryzmat wymogów określonych w § 271 rozporządzenia technicznego organy nie dokonały jego opisu z wykorzystaniem zmiennych rozstrzygających o konkretnej odległości pomiędzy ścianami budynków na działkach 455 i 454. Nie można wobec tego ustalić, w oparciu o jakie konkretnie ustalenia faktyczne i odpowiadającą im podstawę prawną przyjęto rygor odległości w wymiarze 12 metrów. Sąd jedynie zaznacza, że wielkości tabelaryczne w powołanym przez organy § 271 ust. 1 nie przewidują rzędnej 12 metrów. Końcowo Sąd zwraca również uwagę, że organy nie rozważyły możliwości doprowadzenia budynku na działce 454 do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tak aby wyeliminować negatywne konsekwencje – ewentualnego – naruszenia § 271 ust 1 rozporządzenia technicznego. Regulacja § 271 ust. 1 wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. A contrario, wyznaczone tam odległości nie dotyczą lokalizacji obiektów, z których jeden posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Jeżeli więc, jeden z budynków posiada zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to odległości, o jakich mowa w tej regulacji nie muszą być zachowane – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 805/17. W ponownie prowadzonym postępowaniu orany poczynią ustalenia adekwatnie do wskazań sformułowanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz uzewnętrznią je w uzasadnieniu wydanych decyzji. W sposób precyzyjny wskażą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wynikające z niej konsekwencje. Rozstrzygając o możliwości legalizacji budynku gospodarczego na działce 455 organy – w razie potrzeby - rozważą każdą możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, tak w zakresie odległości od granicy z działką 454 (ewentualna częściowa rozbiórka), jak i odległości od drewnianego budynku mieszkalnego na działce 454 (ewentualne wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego). Mając na uwadze poczynione oceny prawne Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą – art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a.