II OSK 991/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1015/18 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1015/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: WINB) z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z [...] maja 2018 r., nr [...]; zasądził od [...] WINB w R. na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zarządził zwrot na rzecz skarżącego S. W. kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. W skardze kasacyjnej WINB (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Jako podstawy kasacyjne wskazano: I: art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej nieuzasadnienie, co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że WINB, wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego pomiędzy działkami [...] w B., uwzględniającej warunki geotechniczne posadowienia tego muru, naruszył ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a,. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na braku wskazania podstawy prawnej wyroku oraz jej nieuzasadnienia, co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wyroku nie wskazano podstawy prawnej orzeczenia (właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 p.p.s.a.) oraz jej nie uzasadniono. Powyższe budzi wątpliwości co do podstawy uwzględniania skargi, a kwestia ta jest kluczowa dla możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia oceny oraz kontroli kasacyjnej orzeczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii istotnej dla sprawy, odwołując się do stanowiska organu co do konieczności przedstawienia ekspertyzy technicznej. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że wskazał oraz wykazał uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polega na uznaniu, że WINB, wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego pomiędzy działkami [...] w B., uwzględniającej warunki geotechniczne posadowienia tego muru, naruszył ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WINB jednoznacznie wykazał, że stan techniczny muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości B., jest zły i jest to okoliczność bezsporna. Okoliczności sprawy stanowią o konieczności przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej, ponieważ niezbędne jest ustalenie przyczyny takiego stanu rzeczy i wskazanie na konkretne rozwiązania, które usuną te przyczyny, a zarazem zlikwidują zagrożenie oraz nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom WSA w Rzeszowie, organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i jego analizy, prawidłowo ustaliły, że w sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie ma wyłącznie za zadanie dostarczyć niezbędnego, specjalistycznego materiału dowodowego, który pozwoli na podjęcie dalszych decyzji w toku procedury realizowanej w interesie skarżącego. Stan faktyczny sprawy, niezbędny do wydania przedmiotowego postanowienia, został ustalony z uwzględnieniem zasady prawny obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a. oraz zasad dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera również uzasadnienie przyjętej podstawy faktycznej i prawnej sprawy, szczegółowo wyjaśniające tok rozumowania organu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie organu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie budzi wątpliwości, że uwzględnienie skargi nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to wniosek, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Żądanie zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, organ wnosi na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 1 skargi kasacyjnej. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39, wskazano, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że Sąd ten nie podzielił w pełni ustaleń poczynionych przez organy, inaczej mówiąc, nie zaakceptował prawidłowości ustaleń faktycznych, a skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z tą oceną Sądu I instancji, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia, skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji skoncentrował swą uwagę na istocie sprawy, wskazując na wstępie swoich rozważań na str. 8 uzasadnienia wyroku że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 81c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz że przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, a to ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego. Dodatkowo, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § p.p.s.a. mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało tak sporządzone, że wynika z niego, dlaczego Sąd ten uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 81c P.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, motywy wyroku Sądu I instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a Sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej. Kontrolą Sądu pierwszej instancji objęte było rozstrzygnięcie organów administracji instancji wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 P.b. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwie prezentowany jest obecnie jednolity pogląd, zgodnie z którym organ może skorzystać z uprawnień określonych w tym przepisie jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2, jest istnienie uzasadnionych wątpliwości. W wyroku Sąd I instancji, na str. 9 i 10 uzasadnienia, wskazał na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, przede wszystkim nie wykazano wystąpienia "uzasadnionych wątpliwości" (art. 81c ust. 2 P.b.). Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. W trafnej ocenie Sądu I instancji zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyz jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazał celowości i konieczności nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Artykuł 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego powinien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2019 r., sygn. II OSK 2612/17, LEX nr 2740287). W niniejszej sprawie organy nie przedstawiły należytego uzasadnienia dla nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego oraz dla odstąpienia od dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie, a Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.