II OSK 3161/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tatrzańskiego Parku Narodowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 50/18 o odrzuceniu skargi Tatrzańskiego Parku Narodowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 września 2017 r. nr DOA-woll.43.9.2017.ŁCZ w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 20 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Tatrzańskiego Parku Narodowego (dalej jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 13 czerwca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia pn. Budowa z adaptacją budynku mieszkalnego Kuźnice 12 na "Muzeum Narciarstwa, Taternictwa i Eksploracji Tatr" oraz budowa Centrum Obsługi Ruchu Turystycznego w rejonie dolnej stacji Kolejki Linowej "Kasprowy Wierch" wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą (przyłącza, dojścia, dojazdy), na obszar Natura 2000: Tatry PLC120001. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – Polskie Koleje Linowe. Postanowieniem z 29 września 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł skarżący. Odrzucając skargę Sąd Instancji wskazał, że zgodnie art. 98 ust. 7a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa"), stroną postępowania w sprawie wydania postanowienia, o którym mowa w ust. 1, jest wyłącznie wnioskodawca, z zastrzeżeniem art. 44. Skarżący złożył skargę nie będąc inwestorem ani organizacją społeczną, o której stanowi art. 44 ustawy środowiskowej. Zdaniem Sądu I instancji, krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 98 ust. 7a ustawy środowiskowej. Uprawnionym do wniesienia skargi był zatem tylko wnioskodawca oraz ewentualnie organizacja ekologiczna. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") przez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie miał legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na to, że nie był stroną postępowania toczącego się przed organami ochrony środowiska. W ocenie skarżącego, przepis ten przyznaje legitymację do wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c), art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 7a i w związku z ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że art. 98 ust. 7a w związku z ust. 1 ustawy środowiskowej stanowił podstawę prawną do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Po trzecie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 8 w związku z art. 8b ust.1, art. 8c ust. 1 w związku z art. 8e oraz w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614) przez ich niewłaściwe zastosowanie. Polegało to na pominięciu, że cele i zadania ustawowe nałożone na park narodowy oraz dyrektora parku narodowego jako jego organ w zakresie koniecznych działań ochronnych, a także obowiązki nadzorcze sprawowane przez Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego nad obszarem Natura 2000 w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego, uzasadniają istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie obszaru Natura 2000, Tatry PLC120001 Po drugie, art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez jego niewłaściwe zastosowanie. Polegało to na pominięciu, że dyrektor parku narodowego wykonuje zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem część zarzutów w niej sformułowanych jest uzasadniona, chociaż z innym uzasadnieniem niż wskazano w skardze kasacyjnej. Zasadniczym powodem odrzucenia skargi skarżącego przez Sąd I instancji był w tej sprawie art. 98 ust. 7a ustawy środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie znajdował jednak zastosowania w tej sprawie. Inwestor złożył w tej sprawie do Starosty Tatrzańskiego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowieniem z 16 lutego 2017 r. Starosta Tatrzański nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wraz ze wskazanymi załącznikami. Podstawą nałożenia tego obowiązku był art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, "organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000". Jeżeli ten organ uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wskazanych dokumentów. Z cytowanych przepisów wynika zatem, że jeśli inwestor występuje o pozwolenie na budowę (które jest jedną z decyzji wymaganych przed realizacją przedsięwzięcia), która to budowa ma być realizowana na obszarze Natura 2000, ale nie jest bezpośrednio związana z jego ochroną, a może potencjalnie na ten obszar oddziaływać, to organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji związanej z planowym przedsięwzięciem. Ma to pozwolić temu organowi ochrony środowiska na dokonanie oceny potencjalnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Następnie regionalny dyrektor ochrony środowiska ocenia, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a jeżeli tak to nakłada w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a także nakłada na inwestora obowiązek złożenia raportu i określa jego zakres. Wynika to z art. 97 ust. 1-3 ustawy środowiskowej. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej), tak jak to miało miejsce w tej sprawie, chociaż wydanie postanowienia o tej treści nastąpiło w drodze rozstrzygnięcia reformatoryjnego organu wyższego stopnia, a więc Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 kończy postępowanie toczące się w tym przedmiocie przed organami ochrony środowiska i stanowi podstawę do dalszego prowadzenia postępowania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (oczywiście w przypadku, gdy postępowanie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę). Natomiast postanowienie z art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi podstawę do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, które kończy się wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej. Jak już wyżej wskazano, do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tej sprawie nie doszło, bowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, ponieważ zgodnie z powołanym już art. 98 ust. 7a ustawy środowiskowej, "stroną postępowania w sprawie wydania postanowienia, o którym mowa w ust. 1, jest wyłącznie wnioskodawca, z zastrzeżeniem art. 44". Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że krąg stron postępowania został ograniczony wyłącznie w postępowaniu zmierzającym do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej), które to postępowanie się w tej sprawie nie toczyło. Właściwy w tej sprawie organ ochrony środowiska nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia tego rodzaju oceny, w konsekwencji ustalenia, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady ustalania kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. i jako wyjątek nie może być wykładany rozszerzająco. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżący musi mieć zatem w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny, o którym stanowi art. 50 § 1, ma więc w przeważającej większości spraw charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, które regulują w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (np. decyzji lub postanowienia) lub też podjęcia określonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być jednak także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego i w związku z tym pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest więc szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Najlepszym przykładem tego rodzaju sytuacji jest możliwość wniesienia skargi na postanowienie o stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania lub decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydanych w związku ze stwierdzeniem przez właściwy organ braku legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie. W takiej sytuacji legitymacja skargowa, a co za tym idzie interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wynika z normy o charakterze materialnym, ale z normy procesowej, odpowiednio art. 134 lub art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Co do zasady jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym biorą udział (i są uprawnione do wniesienia skargi) osoby (podmioty), które brały udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością lub, które nie brały udziału w postępowaniu ale mają interes prawny. W większości przypadków interes prawny znajduje oparcie w normach materialnego prawa administracyjnego, a ewentualne ograniczenie kręgu stron postępowania administracyjnego bezpośrednio rzutuje na krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym. Legitymacja skargowa podlega badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Oddalenie skargi nie dotyczy sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. lub brak legitymacji jest ewidentny. W tej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak legitymacji skargowej skarżącego był oczywisty w oparciu o art. 98 ust. 7a ustawy środowiskowej. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 98 ust. 7a w związku z art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, które to przepisy nie miały zastosowania w tej sprawie. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo odrzucił skargę, podczas gdy powinien dokonać oceny, czy skarżący posiadał interes prawny do wniesienia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 września 2017 r. i w przypadku stwierdzenia, że skarżący takiej legitymacji nie posiada powinien skargę oddalić. W związku z brakiem oceny interesu prawnego skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej, a kwestia interesu legitymacji skargowej będzie musiała być przedmiotem ponownej oceny Sądu I instancji, przy zastrzeżeniu, że podstawą wyłączenia tego interesu nie może być w tej konkretnej sprawie art. 98 ust. 7a ustawy środowiskowej. Ubocznie należy podkreślić, że z powyższej oceny prawnej nie wypływa wniosek, że art. 98 ust. 7a ustawy środowiskowej nie powinien być uwzględniany przy ocenie legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., w przypadku wniesienia skargi na ostateczne postanowienie właściwego organu ochrony środowiska wydane w trybie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej. Tego rodzaju postanowienie nie zostało jednak w tej sprawie podjęte i zaskarżone, a więc kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia i została wyjaśniona jedynie z uwagi na treść zarzutów kasacyjnych. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 oraz art. 134 p.p.s.a., ponieważ przepisy te znajdują zastosowanie przy merytorycznym rozpoznaniu skargi, do czego w tej sprawie nie doszło. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o ochronie przyrody. Będą one mogły być przedmiotem rozważań Sądu I instancji przy ponownej ocenie legitymacji skargowej skarżącego, a z uwagi na dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego i wymaganą formę rozstrzygnięcia, odniesienie się do nich na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.