II SA/Kr 1028/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. I. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 14 listopada 2017r., nr [...], znak: [...], umorzył w całości postępowanie w sprawie realizacji 2-ch stacji [...] wraz z nawiązaniem do lini 15 kV i sieci n.n. na oś. [...] przy ul. [...] w B.. Organ wskazał, iż w dniu 25 września 2017r., w toku ponownie prowadzonego postępowania po kilkakrotnym uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy oraz wyroku NSA, przeprowadził oględziny słupa energetycznego niskiego napięcia nr 3, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w B.. Obecny podczas w/w oględzin A. I. (wnioskujący o wyjaśnienie zasadności postawienia słupa energetycznego niskiego napięcia P-10 nr 3 który koliduje dostęp do działki nr [...] oraz czy został on postawiony zgodnie z dokumentacją wykonania sieci energetycznej - k. 2 kopii akt PINB) oświadczył, iż przedmiotowy słup został przesunięty o 3,0 m w kierunku wschodnim (w stronę słupa nr 2). Do protokołu czynności kontrolnych dołączono dokumentację fotograficzną. Wskazano także na postanowienie z dnia 24 lipca 2009 r. znak: [...], gdzie PINB działając na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. zobowiązał ustalonego właściciela urządzeń przesyłowych zlokalizowanych na ul. [...] w B. tj. E. S.A Zakład Energetyczny T. - do przedłożenia ekspertyzy technicznej "robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego 2-ch stacji [...] wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na oś[...] w B. polegających na zmianie lokalizacji słupa energetycznego niskiego napięcia P-10 na działce nr [...] w B. (...)" (k-21 akt PINB). W dniu 17 listopada 2009 r. zobowiązany przedłożył żądany przez organ I instancji dokument pn. Ocena techniczna zgodności projektu budowlanego z realizacją sieci nn przy ul. [...] w B. autorstwa K. J.. Wg organu sporny obiekt został wykonany w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, a odstępstwo od niego nie było istotne, w efekcie nie skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 u.p.b. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. I. zarzucając ponowne oparcie się przez organ na nierzetelnej ocenie technicznej, pomijającej wiele elementów wykonanego obiektu, w szczególności co do zlokalizowania go, co stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 czerwca 2018r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) 1. W sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5 [ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. - przyp. MWINB], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. W sprawach, o których mowa wart. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W/w ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017r., dlatego też w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należy stosować w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r., poz. 2255). Nadto rozpatrując niniejszą sprawę organ był związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, póz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłych w przedmiotowej sprawie prawomocnych wyrokach WSA w Krakowie z dnia 11 października 2010r., sygn. akt, z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 oraz w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2626/15. Mimo wywiązania się przez organy nadzoru z zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1520/10, gdzie wskazano, iż ponownie rozpoznając sprawą organ I instancji powinien podjąć czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego w następujących kierunkach: poprzez poszukiwanie inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej inwestycji (objętej pozwoleniem na budowę z 5 lutego 1988 r.), poprzez poszukiwanie załącznika graficznego stanowiącego plan realizacyjny do pozwolenia na budowę z daty 5 lutego 1988 r., poprzez ponowne poszukiwanie w Archiwum Urzędu Miejskiego w B. dokumentów dotyczących tej sprawy i nie będących w posiadaniu organów (początkowo takich dokumentów nie odnaleziono, ale przy piśmie z daty 20 lutego 2013 r. dołączono dość istotny ich zbiór) oraz zwrócenie się ponownie do Spółki [...] S.A. (lub filii tej Spółki bądź innego podmiotu, który miałby w tej sprawie wiedzę) o ponowne odszukanie dodatkowych materiałów dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji (między innymi także dziennika budowy, inwentaryzacji, itp.), poszukiwania w/w dokumentacji nie odniosły rezultatu. Niemniej z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 wynika, iż brak odnalezienia planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia 5 lutego 1988 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dwóch stacji [...] wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na os. [...] w B. oraz dziennika budowy i inwentaryzacji powykonawczej inwestycji, nie może stanowić o prawidłowości usytuowania słupa nr 3, a tym samym o uznaniu prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. W/w stanowisko powtórzył również w wyroku z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2626/15, orzekający w niniejszej sprawie NSA wskazując, iż plan sytuacyjny z października 1987 r. jest dokumentem wystarczającym do wskazania prawidłowej lokalizacji słupa nr 3, gdyż w dokumentacji przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji i ostatecznie prawidłowo uznał, że lokalizacja słupa nr 3 w stanie faktycznym różni się od lokalizacji słupa wskazanego na planie sytuacyjnym z października 1987r. Na obecnym etapie postępowania bezspornym (zgodnym ze stanowiskiem orzekających w sprawie sądów administracyjnych) jest zatem, iż znajdujący się w zgromadzonym materiale dowodowym plan sytuacyjny z października 1987 r. jest dokumentem wystarczającym do wskazania prawidłowej lokalizacji przedmiotowego słupa nr 3 i do stwierdzenia, iż jego lokalizacja różni się od jego lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym z października 1987r. Z porównania w/w planu sytuacyjnego z października 1987r. z obecną lokalizacją słupa nr 3 wynika, iż został on przesunięty w obrębie działki ewid. nr [...] w kierunku południowo - wschodnim w stronę działki ewid. nr [...] w B.. W myśl wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2626/15 na obecnym etapie postępowania, kwestią wymagającą ustalenia przez organy nadzoru budowlanego jest stwierdzenie czy roboty budowlane zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 5 lutego 1988r., wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy też zaistniałe od tych warunków odstępstwa są w świetle prawa dopuszczalne. W/w ustalenia są, zgodnie ze wskazaniami Sądu, niezbędne do dokonania oceny trafności, co do zastosowania regulacji przewidzianych w art. 51 u.p.b. W/w tryb postępowania znajduje bowiem zastosowanie w sytuacjach innych niż określone w art. 48 ust. l lub w art. 49b ust. l tj. dla robót budowalnych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. l, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jednocześnie w treści w/w wyroku NSA podkreślił, że w powołanym wyroku z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż w przypadku ustalenia, że słup energetyczny nie jest posadowiony w miejscu wyznaczonym w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, ale przesunięty o niewielką odległość w inną stronę tym niemniej zgodnie z przebiegiem trasy linii energetycznej - to takie odstępstwo nie jest istotne. Charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jakim bez wątpienia jest przedmiotowa sieć energetyczna jest długość. W niniejszej sprawie zmiana lokalizacji słupa nie pociągnęła za sobą natomiast zmiany długości samej sieci, a zatem zmianie nie uległy charakterystyczne parametry obiektu. A. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając: - nie wykonanie wyroku sygn. akt II SA/Kr 1520/10, tj. organ nie zebrał nakazanego przez WSA w Krakowie sygn. II S.A./Kr 1520/10 z dnia 24 marca 2011 materiału dowodowego, na który powołuje się K. J. pracownik T. D. S.A., w swojej " Ocena techniczna zgodności projektu budowlanego z realizacją sieci nn przy ul. [...] w B.. " Nie odebrał od T. D. S.A., w K. planu realizacyjnego inwestycji co nakazał Sąd. - nie wykonanie wyroku sygn. akt II SA/Kr 1442/13 z dnia 11 kwietnia 2014r. Sąd w uzasadnieniu stwierdza: " Z planu sytuacyjnego z października 1987 r., wynika, że słup energetyczny miał być usytuowany na granicy działek [...]" i dalej " Oznacza to, że tym bardziej zatwierdzony plan sytuacyjny nie pozwalał na przesunięcie miejsca słupa energetycznego nr 3, bo wówczas każde jego przesunięcie musiałoby wiązać się z niedogodnością do zagospodarowania działki nr [...] lub [...] w sposób wynikający z planu sytuacyjnego z października 1987r. Ponadto w tej sprawie organy winny stosować się do wskazówek i wykładni zawartej w tym wyroku. - nie wykonanie wyroku sygn. akt II OSK 2626/15 z dnia 14 czerwca 2017r., tj. brak było dokonanie ustaleń pozwalających na stwierdzenie czy przeprowadzone na podstawie pozwolenie na budowę udzielonego decyzją z dnia 5 lutego 1988 r., roboty budowlane, wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków- w pozwoleniu na budowę czy też zaistniałe od tych warunków odstępstwa są w świetle pra\va dopuszczalne. Powyższa kwestia w zaskarżonym wyroku nie została poddana analizie, nie została poddana analizie również w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2015 r., oraz decyzji organu I instancji. W powołanym wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę na powyższe zagadnienie, wskazując, że w przypadku ustalenia, że słup energetyczny nie jest posadowiony w miejscu wyznaczonym w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, ale przesunięty o niewielką odległość w inną stronę tym niemniej zgodnie z przebiegiem trasy linii energetycznej - to takie odstępstwo nie jest odstępstwem istotnym i nawet bez uchylenia pozwolenia na budowę może nastąpić dostosowanie posadowienia tego słupa do wydanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podkreślono, iż niezrozumiałym jest, iż pomimo w/w wyroków w otrzymanej informacji oraz materiale dowodowym zawsze brakuje planu graficznego projektu budowlanego, który jest integralną częścią pozwolenia na budowę, pomimo, iż zakład energetyczny nie może użytkować linii energetycznej bez dokumentacji ponieważ co 5 lat jest poddawana szczegółowej kontroli stanu technicznego i oddziaływania na środowisko oraz sporządzany jest protokół oględzin a więc sprawdzane jest czy linia energetyczna ma obowiązkową dokumentację i jest sprawna technicznie. O zagubieniu, zniszczeniu planu realizacji linii energetycznej nn nie może być mowy. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zgodnie z przywołanym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję - w zależności od stwierdzonych nieprawidłowości - uchyla decyzję lub stwierdza jej nieważność albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przepisy p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, nie przewidują natomiast możliwości przyznania odszkodowania w wyroku zapadającym w sprawie ze skargi na decyzję. Stąd mimo uwzględnienia skargi, brak podstaw prawnych aby ponadto w wyroku przyznać skarżącemu wnioskowane przez niego odszkodowanie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po wydaniu w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2626/15, którym NSA uchylił poprzednio wydany w sprawie wyrok WSA oraz decyzje organu II instancji i I instancji. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu NSA, na mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wiążą zatem w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. W uzasadnieniu w/w wyroku, NSA jednoznacznie wskazał, że aby możliwe było dokonanie oceny trafności, co do zastosowania regulacji przewidzianych w art. 51 p.b., koniecznym było dokonanie ustaleń pozwalających na stwierdzenie czy przeprowadzone na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 5 lutego 1988 r. roboty budowlane, wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy też zaistniałe od tych warunków odstępstwa są w świetle prawa dopuszczalne. Powyższa kwestia w zaskarżonym wyroku nie została poddana analizie, nie została poddana analizie również w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz decyzji organu I instancji. Jednocześnie NSA przytoczył fragment uzasadnienia wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w przypadku ustalenia, że słup energetyczny nie jest posadowiony w miejscu wyznaczonym w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, ale przesunięty o niewielką odległość w inną stronę tym niemniej zgodnie z przebiegiem trasy linii energetycznej - to takie odstępstwo nie jest odstępstwem istotnym i nawet bez uchylania pozwolenia na budowę może nastąpić dostosowanie posadowienia tego słupa do wydanego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że w ponownym postępowaniu, zadaniem organów było dokonanie oceny stopnia odstępstwa wykonanych robót, a przy ocenie tej, organy winny się kierować wskazaniem WSA zawartym w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13. Koniecznym warunkiem aby możliwe było dokonanie oceny stopnia odstępstwa wykonanych robót, jest w przedmiotowym wypadku ustalenie, z jednej strony gdzie stoi słup, co do którego skarżący podnosi, że jest usytuowany niezgodnie z projektem, a z drugiej strony ustalenie, gdzie zgodnie z dokumentacją projektem powinien on być usytuowany. Tymczasem organ ustalił jedynie gdzie sporny słup stoi. Brak natomiast jakichkolwiek ustaleń gdzie zgodnie z dokumentacją projektową stać on powinien. Brak tych ustaleń uniemożliwia natomiast dokonanie oceny rodzaju odstępstwa, bo skoro nie wiadomo gdzie słup miał stać, to nie można wyrażać ocen, że przesunięty został nieznacznie i w związku z tym odstępstwo jest nieistotne. Brak też podstaw aby przy tych ustaleniach uwzględniać jako wiążące stanowisko skarżącego, że jego zdaniem słup został przesunięty o 3 metry. Zadaniem organu było bowiem dokonanie jednoznacznych ustaleń, a nie odwoływanie się do sugestii strony postępowania. Podkreślić przy tym należy, że same organy wyraziły sprzeczne stanowisko, co do zakresu robót budowlanych, które zostały wykonane niezgodnie z projektem w związku ze spornym słupem. Organ I instancji stwierdził bowiem w swoich ustaleniach, że: "Zamiast jednego słupa usytuowanego centralnie na wysokości działki nr [...], wykonano dwa słupy na wysokości obu tych działek przy granicy działek, z tym że słup na wysokości działki nr [...] został bardziej odsunięty od granicy" (strona 4 decyzji organu I instancji). Organ II instancji stwierdził natomiast, że: "Z porównania w/w planu sytuacyjnego z października 1987r. z obecną lokalizacją słupa nr [...] wynika, iż został on przesunięty w obrębie działki ewid. Nr [...] w kierunku południowo-wschodnim w strone działki ewid. Nr [...] w B.." Czym innym jest natomiast przesunięcie słupa, a czym innym wybudowanie dwóch słupów zamiast jednego. Dlatego w ponownym postępowaniu organ dokładnie ustali, gdzie przedmiotowy słup miał stać zgodnie z dokumentacją projektową, a także czy zamiast niego wybudowano jeden, czy dwa słupy oraz w jakiej dokładnie odległości i kierunku (kierunkach) od lokalizacji wynikającej z dokumentacji projektowej, wybudowano faktycznie słup, czy też słupy. Dopiero wtedy dokona oceny, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie, czy też nieistotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.