II SA/Kr 1233/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. M. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat N. odmówił uwzględnienia zarzutu złożonego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 marca 2017 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] co do: - nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. póz. 1201 ze zm dalej Upea); - błędu co do osoby zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 Upea; - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 Upea; - niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 Upea; - niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 Upea. oraz uwzględnił zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia i umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na powyższe postanowienie zobowiązana K. M. złożyła zażalenie w części dotyczącej nieuwzględnienia zarzutów egzekucyjnych zarzucając naruszenie: - art. 33 § 1 pkt 1 Upea z uwagi, że obowiązek wymieniony w decyzji z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] oraz tytule wykonawczym nie istnieje, ponieważ decyzja z dnia 26 września 2013 r. nigdy nie została doręczona stronie, - art. 33 § 1 pkt 5 Upea, ponieważ obowiązek został określony w sposób nieprecyzyjny. Nie jest jasne czy obowiązek dotyczy rozbiórki części ogrodzenia na wysokości od 2,35 m do 2,75 m sprowadzającej się do obniżenia jego wysokości do 2,35 m czy obejmuje rozbiórkę ogrodzenia w całości na odcinku 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...]. - art. 33 § 1 pkt 6 Upea tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i środka egzekucyjnego z powodu nieotrzymania decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek; - art. 33 § 1 pkt 10 Upea z powodu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy tj. wskazano w nim datę doręczenia upomnienia na dzień 10 grudnia 2013 r., podczas gdy w tym dniu upomnienie dotyczące przedmiotowego obowiązku nie zostało stronie doręczone. Upomnienie zostało skierowane na adres, pod którym strona nie zamieszkiwała, a zatem nie wywołało skutków prawnych. Wątpliwości budzi ponadto okoliczność, iż wystawiony tytuł wykonawczy został zaopatrzony numerem [...] podczas gdy został wystawiony w dniu 23 lutego 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 28 czerwca 2018r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 oraz art.23 § 1 i 4 Upea, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 1, 4,5,6,7, oraz 10 Upea o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w piśmie zobowiązanej z dnia 9 marca 2017 r. tj. zarzutów: nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji, błędu co do osoby zobowiązanego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, niespełnienia w tytule wykonawczyni wymogów określonych w art. 27 Upea; oraz uwzględnił zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o którym mowa w art. 15 Upea i umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. W uzasadnieniu podano, iż decyzja PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], została doręczona innej stronie biorącej udział w postępowaniu administracyjnym - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. odebrało w/w decyzję w dniu 3 października 2013 r. i nie skorzystało z przysługującego mu prawa do złożenia odwołania. Okoliczność ta świadczy o tym, że decyzja PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], weszła do obrotu prawnego. W związku z tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie została jak dotąd z obrotu prawnego wyeliminowana, obowiązek z niej wynikający istnieje i podlega egzekucji. Wykazanie tożsamości osoby widniejącej na tytule wykonawczym jako zobowiązany z adresatem orzeczenia, stanowiącego podstawę do wystawienia tegoż tytułu, przesądza o bezzasadności zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. W decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], wyraźnie zostało zaznaczone, że nakaz rozbiórki kierowany jest do K. M. jako właścicielki działki nr [...] w W. i jako właścicielki podlegającego rozbiórce obiektu. Obowiązek ten nie był nakładany na K. M. jako inwestora (wykonawcy) przedmiotowego ogrodzenia. Sposób określenia obowiązku w decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], wbrew przekonaniu zobowiązanej, wyrażonemu zarówno w piśmie zawierającym zarzuty z dnia 9 marca 2017 r., jak i w zażaleniu z dnia 26 stycznia 2018 r., nie budzi żadnych wątpliwości. W decyzji tej nie ma mowy o "obniżaniu" wysokości ogrodzenia, jest natomiast tylko mowa o rozbiórce ogrodzenia z opisem odcinka, na jakim to ogrodzenie ma zostać rozebrane. Obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...] podlega egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 Upea w związku z art. 3 § 1 Upea egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest przedmiotowa egzekucja, wystawiony został przez organ uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 26 § 4 Upea: "Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego". W przedmiotowym przypadku organem tym jest PINB. Zgodnie z art. 29 § 1 Upea organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dodatkowo wyjaśnić należy, że dopuszczalność egzekucji administracyjnej zależy od istnienia decyzji w obrocie prawnym, a — jak zostało już wcześniej wyjaśnione - decyzja PINB, weszła do obrotu prawnego i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Kwestia doręczeń pism K. M. była badana przez PINB w toku postępowania egzekucyjnego oraz przez MWINB, w toku postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] w sprawie zażalenia K. M., z dnia 9 września 2015 r. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...] Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu egzekucyjnym znak: [...] i w postępowaniu zażaleniowym znak: [...] (opisany w postanowieniu MWINB nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...], o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia K. M. z dnia 9 września 2015 r. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...] - v. karty 79-81 akt postępowania egzekucyjnego znak: jw.) potwierdza, że w czasie kierowania do K. M. upomnienia nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r., znak: [...] 11.73.2011, K. M. nie mieszkała już pod adresem: [...] [...] [...], natomiast mieszkała pod adresem: ul. [...]/71 w W., aż do dnia 23 stycznia 2014 r. Zatem upomnienie nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r., znak: [...], skierowane zostało do K. M. na niewłaściwy adres, co uniemożliwia przyjęcie skuteczności doręczenia na podstawie art. 44 § 4 Kpa. Zgłoszony przez zobowiązaną zarzut braku doręczenia jej upomnienia, o którym mowa w art. 15 Upea zasługuje zatem na uwzględnienie, stanowiąc, zgodnie z art. 34 § 4 Upea, podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. Wobec wymienionych wyżej okoliczności zaskarżone postanowienie o uwzględnieniu zgłoszonego przez K. M. zarzutu braku doręczenia jej upomnienia, o którym mowa w art. 15 Upea i umorzeniu w związku z tym prowadzonego wobec K. M. postępowania egzekucyjnego oraz o odmowie uwzględnienia pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów wydane zostało co do zasady prawidłowo. Tym niemniej organ odwoławczy zauważył, iż w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia PINB omyłkowo wskazał, że jednym z nieuwzględnionych przez niego zarzutów jest, oparty na przepisie art. 33 § l pkt 6 Upea, zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, podczas gdy zgłoszonym przez zobowiązaną i rozpatrzonym przez PINB zarzutem był oparty na tej samej podstawie prawnej zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (v. pismo zawierające zarzuty oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia). Ponadto w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia wskazano błędną datę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], w oparciu o który PINB prowadził postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła K. M. powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu i wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na zasadność podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 Upea tj. nieistnienia obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] oraz tytule wykonawczym, ponieważ decyzja z dnia 26 września 2013 r. nigdy nie została doręczona skarżącej – zobowiązanej. Decyzja ta nie stała się zatem ostateczna, a zatem nie może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż powyższa kwestia braku doręczenia skarżącej – zobowiązanej, decyzji z dnia 26 września 2013 r. nakładającej egzekwowany obowiązek rozbiórkowy nie była sporna w kontrolowanej sprawie. Jak zasadnie wskazano w skardze, z uzasadnienia skarżonego postanowienia wprost bowiem wynika, iż w czasie kierowania do K. M. upomnienia nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r., znak: [...], K. M. nie mieszkała już pod adresem: ul. Kręta [...] [...], natomiast mieszkała pod adresem: [...] w W., aż do dnia 23 stycznia 2014 r. Zatem upomnienie nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r., znak: [...], skierowane zostało do K. M. na niewłaściwy adres, co uniemożliwia przyjęcie skuteczności doręczenia na podstawie art. 44 § 4 Kpa. Skoro zatem również na powyżej wskazywany adres: [...] [...] [...] pod którym nie mieszkała już K. M. skierowano decyzję z dnia 26 września 2013 r. jak również postanowienie nr [...] z dnia 3 lipca 2013 r. zawiadamiające o toczącym się postępowaniu, to brak jest podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia na podstawie art. 44 § 4 Kpa. Organy nie doręczyły zatem skutecznie skarżącej żadnego pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym, co zresztą dla samego organu odwoławczego jest oczywiste i wynika z jego postanowień z 7 września 2018 roku o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i umorzeniu postepowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (k.26 i 27 akt sadowych). Wynikające z art. 44 kpa domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma skierowanego na błędny adres. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy wskazany w art. 42 i 43 kpa (art. 44 § 1 kpa). Aby można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji kiedy pismo było do strony, koniecznym jest prawidłowe zaadresowanie przesyłki przez organ, z prawidłowym oznaczeniem adresata przesyłki i prawidłowym adresem jego zamieszkania. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia odbiorcy przesyłki i jego adresu, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 kpa. Zatem w sytuacji błędnego oznaczenia adresata przesyłki brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2011r. sygn.. I SA/Wa 452/11, postanowienie NSA z 29 lutego 2012r. sygn.. I OSK 270/12). Istotne jest zatem, czy decyzja PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], mimo tego stała się ostateczna, co przyjął skarżony organ, z racji skutecznego jej doręczenia innej stronie biorącej udział w postępowaniu administracyjnym – jakim jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Piwniczna, które odebrało w/w decyzję w dniu 3 października 2013 r. i nie skorzystało z przysługującego prawa do złożenia odwołania. Okoliczność ta w ocenie organu świadczy o tym, że decyzja stała się ostateczna, a w związku z tym obowiązek z niej wynikający istnieje i podlega egzekucji. Powyższa ocena jest nieuzasadniona i nieprawidłowa, ponieważ generalnie obowiązująca zasada, wskazana przez organ, a określająca uzyskanie waloru ostateczności decyzji z powodu doręczenia jednej ze stron prowadzonego postępowania i tym samym wejścia do obrotu prawnego jest w kontrolowanej sprawie błędna. Takie poglądy jak przyjął organ mogą być zaaprobowane w np. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdzie decyzji takiej nie doręczono jednej ze stron, przy czym nie będącej inwestorem. Istotne bowiem jest, iż niniejsza sprawa dotyczy obowiązku nałożonego tylko na skarżącą, a zatem aby można było uznać, iż decyzja taka weszła do obrotu prawnego, muszą zostać dochowane podstawowe wymogi w zakresie postępowania w którym taka decyzja została wydana, w szczególności co do zapewnienia osobie zobowiązanej, prawa do udziału w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie skarżąca nie brała w nim udziału z racji opisanych powyżej wadliwości doręczeń, co nie budzi żadnych wątpliwości i nie było też kwestionowane przez organ. Nie zapewniono zatem skarżącej prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą na skarżącą obowiązek będący podstawą wystawienia egzekwowanego spornego tytułu wykonawczego i nie doręczono jej skutecznie decyzji nakładającej ten obowiązek, a zatem decyzja taka nie ma waloru ostateczności. Nie może to prowadzić do uznania, iż w stosunku do skarżącej powstał egzekwowany obowiązek. Z uwagi na to zarzut nieistnienia obowiązku jest zasadny, co prowadzi do uchylenia zaskarżonych postanowień. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny uwzględnić zarzut nr 1 (nieistnienia egzekwowanego obowiązku) i z tego powodu umorzyć postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 33 § 1 pkt 1 Upea. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.