VIII SA/Wa 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]. w R. na uchwałę Rady Powiatu w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w R. (dalej jako "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm., dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym"), art. 130a ust. 6 oraz 6b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm., dalej jako "p.r.d.") w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z 3 sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (MP. z 2017 r., poz. 772) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) podjęła uchwałę nr [...] z [...]września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2018 roku za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że ustawodawca zaliczył do zadań własnych Powiatu, zadania dotyczące usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach określonych w art.130 a ust. 1, 2 oraz 3 p.r.d. i zobowiązał Starostę do ich realizowania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub po powierzeniu ich wykonywania w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. W związku z powyższym w art. 130a ust. 6 ww. ustawy zawarto delegację dla Rady do określania corocznie w drodze uchwały, wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi, za jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu po uprzednim wydaniu dyspozycji do jego usunięcia. Przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wzięto pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjęte czynności tj. załadunek i wyładunek pojazdu, czas pracy kierowcy, zużycie paliwa oraz stopień zaangażowania specjalistycznego sprzętu. Organ wskazał, że [...] sierpnia 2017 r. Minister Finansów wypełniając obowiązek wynikający z art. 130a ust. 6c p.r.d. wydał obwieszczenie w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). W związku z powyższym Rada biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1, 2 oraz 3 p.r.d. ustaliła wysokość opłaty w odniesieniu do pojazdów usuwanych z dróg powiatu radomskiego, które stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu w zakresie usunięcia pojazdu z drogi, jego parkowania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu po uprzednim wydaniu dyspozycji do jego usunięcia. Skargę na powyższą uchwałę Rady wniósł Prokurator Rejonowy R. – Z. w R.(dalej jako "Prokurator" lub "skarżący"). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przyjęcie w § 1 uchwały stawek za usuwanie pojazdów z dróg powiatu radomskiego i ich parkowanie na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnych kwot określonych w tym zakresie przez obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz.772), podczas gdy realne koszty ww. czynności wynikające z umowy z 22 lipca 2015 r. zawartej pomiędzy firmą "[...]" A. O. z siedzibą w R. a Z. Powiatu R. oraz aneksu do przedmiotowej umowy z [...] września 2017 r. kształtują się na znacząco niższym poziomie. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ww. uchwały jako sprzecznej z prawem w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d., albowiem nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu radomskiego. W czasie podjęcia uchwały obowiązywała bowiem umowa na świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu radomskiego oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w trybie określonym w art. 130a p.r.d., zawarta 22 lipca 2015 r. pomiędzy zarządem Powiatu Radomskiego a firmą "[...]" R. D. A. O. z siedzibą w R.. Zgodnie z § 3 ust. 2a umowy ceny jednostkowe z tytułu usuwania pojazdów wynoszą: - za usunięcie roweru lub motoroweru - 100 zł - za usunięcie motocykla - 190 zł - za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) do 3,5 tony - 415zł, - za usunięcie pojazdu o dmc od 3,5t -7,5 t -530 zł - za usuniecie pojazdu o dmc od 7,5t-16 t -750 zł - za usunięcie pojazdu powyżej 16 ton - 1100 zł. Na podstawie § 1 aneksu do przedmiotowej umowy z 14 września 2017 r. ceny przechowywania pojazdów ustalono następująco: - w przypadku rowerów i motorowerów 14 zł za każdą dobę do 3 miesięcy parkowania brutto, zaś 7 zł za każdą dobę po 3 miesiącach parkowania brutto - w przypadku motocykli - 19 zł za każdą dobę do 3 miesięcy parkowania brutto, zaś 9,50 zł za każdą dobę po 3 miesiącach parkowania brutto - w przypadku pojazdu o dmc poniżej 3,5 t - 28 zł za każdą dobę do 3 miesięcy parkowania brutto, zaś 14 zł za każdą dobę po 3 miesiącach parkowania brutto - w przypadku pojazdu o dmc od 3,5 t -7,5 t - 36 zł za każdą dobę do 3 miesięcy parkowania brutto, zaś 18 zł za każdą dobę po 3 miesiącach parkowania brutto - w przypadku pojazdu o dmc od 7,5 t do 16 t -48 zł za każdą dobę do 3 miesięcy parkowania brutto, zaś 24zł za każdą dobę po 3 miesiącach parkowania brutto - w przypadku pojazdu powyżej 16 t -115 zł za każdą dobę do 3 miesięcy parkowania brutto, zaś 57,50 zł za każdą dobę po 3 miesiącach parkowania brutto. Powołane ceny odbiegają znacząco od stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz przechowywanie wskazane z zaskarżonej uchwale. Rada ustaliła bowiem te opłaty na maksymalnym dopuszczalnym przez ww. obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów poziomie tj: - opłaty za usunięcie roweru lub motoroweru na poziomie 113 zł zaś za każdą dobę ich przechowywania 20 zł, - opłaty za usunięcie motocykla w wysokości - 223 zł zaś za każdą dobę przechowywania - 27 zł - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony -486 zł , zaś za każdą dobę przechowywania 40 zł - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do7,5 t na poziomie 606 zł, zaś za każdą dobę przechowywania w wysokości 52 zł - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 ton na poziomie 857 zł , zaś za każdą dobę przechowywania w wysokości 75 zł - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t na poziomie 1263 zł , zaś za każdą dobę przechowywania w wysokości 136 zł Podejmując przedmiotową uchwałę Rada znacząco więc zawyżyła koszty za usunięcie pojazdu z drogi oraz ich parkowanie. Z opisanej umowy wynika, że realne koszty tak usunięcia jak i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym są niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie rat. 130 a ust. 6 p.r.d. Przy ustaleniu wysokości opłat Rada zobowiązana była bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Uzasadnienie uchwały ani też protokół z sesji Rady z 29 września 2017 r. nie wskazują jakimi przesłankami kierował się organ ustalając stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Należy zatem przyjąć, że opłaty zostały ustanowione w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 ustawy p.r.d. Skarżący podniósł, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowe opłaty stanowią dochód własny powiatu, przy braku nakładów własnych w tym inwestycji, w tym zakresie uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą, niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował Prokuratora, że uchwalając stawki Rada kierowała się wysokością stawek wynikających z umowy z firmą "[...] " jak równie z pozostałymi kosztami wynikającymi z sytuacji, kiedy pojazd nie jest odebrany przez właściciela z parkingu strzeżonego w terminie trzech miesięcy od daty wydania dyspozycji o usunięciu pojazdu. W takim przypadku starosta zobowiązany jest do jego przejęcia co skutkuje generowaniem dodatkowych, kosztów m.in. kosztów postępowań sądowych, polisy OC, opinii rzeczoznawcy samochodowego, kosztów związanych z doręczeniem pism ustanowienia kuratora itp. Koszty te jednak wobec opisanego powyżej brzmienia art. 130 a ust. 6 p.r.d. nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Na potwierdzenie swojej argumentacji skarżący wskazał, że stanowisko takie znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie administracyjnym (wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/SZ 1314/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 października 2017 r. sygn. akt IlI SA/Wr 653/17, wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt OSK 1916/16). W odpowiedzi na skargę organ poinformował o sposobie rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że [...] września 2018 r. Rada podjęła uchwałę w której przyjęto nową zmniejszoną wysokość opłat w odniesieniu do pojazdu usuniętego z drogi powiatu radomskiego. Uchwała ta została ogłoszona 1 października 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Określa bowiem obowiązki ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu radomskiego, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych. Adresatami uchwały są osoby określone generalnie nie zaś imiennie. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady powiatu dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130 a ust. 6 oraz 6b p.r.d. w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z 3 sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P z 2017 r., poz.772). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130 a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat z uwzględnieniem zasady waloryzacji zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130 a ust. 6c p.r.d.). Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130 a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała będzie zgodna z prawem wtedy, gdy treść jej zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością prawnej realizacji zadań o których mowa w ust. 1-2 oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d p.r.d., będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130 ust. 6 p.r.d. jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do innych kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat nie mogą być brane pod uwagę. Słusznie wskazał skarżący, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu radomskiego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w czasie podjęcia uchwały obowiązywała umowa na świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu radomskiego oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w trybie określonym w art. 130a p.r.d., zawarta pomiędzy zarządem Powiatu Radomskiego a podmiotem prywatnym, z której to umowy wynikają mniejsze stawki przedmiotowych kosztów. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada zawyżyła więc koszty za usunięcie pojazdu z drogi oraz ich parkowanie. Nie było zaś żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie rat. 130 a ust. 6 p.r.d. Przy ustaleniu wysokości opłat Rada zobowiązana była bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe opłaty stanowią dochód własny powiatu przy braku nakładów własnych w tym zakresie, uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą, niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. Z uzasadnienia uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek w takiej, a innej wysokości, ani też dlaczego zostały przyjęte maksymalne stawki wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna zaś znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Zgodzić się więc również należy ze skarżącym, że przedmiotowe opłaty zostały ustanowione w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 ustawy p.r.d. Brak zaś możliwości ustalenia motywów podjętej uchwały poprzez przyjęcie stawek opłat w maksymalnej wysokości stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające Sądowi ocenę legalności uchwały. Konkludując stwierdzić należy, że powyższe naruszenia mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonego zapisu uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.