II SA/Go 828/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r., nr LXIII.851.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i ul. [...] stwierdza nieważność § 2 pkt 4, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały. 1. Rada Miasta dnia 30 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę nr LXIII.851.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania w rejonie ul. [...]. Dnia 28 września 2018 r. (data wpływu do organu 4 października 2018 r.) Wojewoda wniósł do tutejszego sądu skargę w przedmiocie tej uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 pkt 4, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Wojewody w zaskarżonych przepisach, niezgodnie z ustawą i błędnie, sformułowano definicję przeznaczenia terenu (§ 2 pkt 4), oraz zdefiniowano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 pkt 6), wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 2 pkt 7). Nadto, wbrew wymogowi ustawy, nieokreślono maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. c.). Uzasadniając skargę organ nadzoru powołał się na kompetencję i skutki prawne wynikające z art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 994 ze zm.) wskazując, że w zaskarżonej części uchwała istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, to jest art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Wojewody w przepisach § 2 pkt 4, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 uchwały definiując pojęcia "przeznaczenie terenu", "wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej" oraz "wskaźnika powierzchni zabudowy" Rada Miasta posłużyła się terminem "nieruchomości", który to termin nie jest tożsamy z terminem "działka budowlana", używanym przez ustawę w przepisie art. 2 pkt 12 oraz 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast pojęcie nieruchomości, mając na względzie treść art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 1025 ze zm.) jest za szerokie. Również § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego odnosi się do powierzchni działki lub terenu. Odnosząc się do niezgodności § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem ustawy określanie w planie miejscowym maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest obligatoryjne. Wspierając swoją argumentację Wojewoda powołał się na wyroki tutejszego sądu wydane w podobnych sprawach (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Go 659/16 oraz 21 czerwca 2018 r., II SA/Go 352/18). 2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o częściowe uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zapisu § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W zakresie uwzględnionym organ przyznał rację stanowisku Wojewody co do sprzeczności treści § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały z art. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W spornej kwestii definicji (§ 2 pkt 4, § 2 pkt 6 i § 2 pkt 7 uchwały) organ podkreślił, że "działka budowlana" jest szczególnym rodzajem "nieruchomości", która ma tę cechę, że może być przeznaczona pod zabudowę. Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych każdy grunt musi mieć ustalone przeznaczenie, niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do zabudowy, czy też nie. Dlatego Rada Miasta w § 2 pkt 4 skarżonej uchwały zdefiniowała "przeznaczenie podstawowe" w odniesieniu do pojęcia nieruchomości a nie działki budowlanej. Organ skarżący słusznie wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak w zaskarżonej uchwale wskaźnik ten został ustalony wyłącznie dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, co uzasadnia użycie pojęcia "nieruchomości". Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o "wskaźnik powierzchni zabudowy", który w skarżonej uchwale także odnosi się do nieruchomości, a nie do działki budowlanej, tym bardziej że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 pkt 6 mowa jest o określaniu wskaźników zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Z tych względów w zapisach uchwały celowo użyto sformułowania "nieruchomość" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana". W ocenie tut. organu stosowanie tego sformułowania w całym tekście uchwały nie wpływa na jakość merytoryczną tego dokumentu, ponieważ dotyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się w granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych, co jest czytelniejsze dla odbiorców planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Przewidziane w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym skutek ten wymaga stwierdzenia, że naruszenie prawa ma charakter istotny. Jeśli chodzi o ocenę tego naruszenia w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie. 4. W zakresie objętym skargą zaskarżone przez Wojewodę przepisy rzeczywiście istotnie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Jeśli chodzi o kwestie definicyjne zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sama zatem ustawa jednoznacznie przesądza o tym, że "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej" określa się w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". Definicja zawarta w § 2 pkt 6 uchwały jest zatem wprost niezgodna z ustawą. Jasne i przyjmowane powszechnie jest przy tym, że definicja ustawowa ma pierwszeństwo przed definicją zawartą w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2863/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2018 r., w sprawie II SA/Go 352/18, dostępne w CBOSA). 5. Podobnie, choć nie identycznie, rzecz się ma z dwoma pozostałymi definicjami (§ 2 pkt 4 oraz § 2 pkt 6 uchwały). Trafnie Wojewoda wskazuje, że definiowanie obu wskaźników przez posłużenie się terminem "nieruchomość" jest niezgodne z ustawą i zbyt szerokie. Nietrafnie jednak Wojewoda zawęża rozumienie obu wskaźników wyłącznie do pojęcia "działki budowlanej". Takie zawężenie jest zawarte w ustawie wyłącznie w odniesieniu do wskaźnika "powierzchni biologicznie czynnej", w stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się terminami "teren" (por. w szczególności por. art. 1 ust.1 pkt 2 i ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, który poza kwestią "powierzchni biologicznie czynnej" nie koliduje z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakłada na organ planistyczny odnoszenie ustaleń i wskaźników do "działki" lub terenu", dopuszczając zatem również w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem "działka" Sąd nie zgadza się z argumentem organu, że użycie w rozważanych definicjach terminu "nieruchomość" czyni plan przejrzystszym i lepszym dla odbiorców. Zgodnie z definicją zawartą w kodeksie cywilnym nieruchomościami są również stanowiące odrębny przedmiot własności budynki lub budowle i lokale (mieszkalne, użytkowe). Użycie w definicjach § 2 pkt 4 oraz § 2 pkt 6 uchwały terminu nieruchomość oznaczałoby, że przepisy planu, w tym przede wszystkim wskaźniki i parametry, które ze swej istoty odnoszą się wyłącznie do terenów lub działek, a niekiedy wyłącznie działek zabudowanych należałoby odnosić do wszystkich nieruchomości, o co zapewne nie chodziło autorom planu. Takie zapisy są niezgodne z ustawą, przepisami wykonawczymi i terminologią stosowaną w tych aktach. Są też logicznie wadliwe. Definiowanie bowiem w definiendum przeznaczenia "terenu" czy "powierzchni zabudowy" przez użycie w definiensie terminu szerszego znaczeniowo (nieruchomość), bez jego dookreślenia (brak differentia specifica) powoduje, że definicja nie ma charakteru równościowego, stając się - na gruncie reguł logiki klasycznej - przykładem definicji fałszywej. 5. Ostatni zarzut został przez organ uznany. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. W § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c Rada Miasta dopuściła zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Rację ma zatem Wojewoda, że przepis ten nie stanowi wypełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej. Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w wyroku.