II SA/Lu 691/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Kinga Kościejewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Postanowieniem z 7 czerwca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia J. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z [...] r., znak: [...], w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na działkach nr [...] i [...], położonych we W. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących bezpodstawnego uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności zobowiązujące organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia spraw ze skarg na decyzję Kolegium z [...] r., znak: [...], w przedmiocie sposobu i kierunku rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego. W ocenie Kolegium, prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji, że sprawa ustalenia sposobu i kierunku rekultywacji dla terenu, na którym rosną drzewa, będące przedmiotem wniosku skarżącego o wydanie zgody na ich usunięcie, jest nierozerwalnie związana ze sprawę dotyczącą wydania decyzji o zgodzie na usunięcie tych drzew. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że na wniosek [...], które wniosło skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z 23 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 339/18, wstrzymał wykonanie tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Kolegium skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpoznanie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" upatrywanego w rozstrzygnięciu sprawy znak: [...], dotyczącej ustalenie sposobu i kierunku rekultywacji dla wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego. W ocenie skarżącego, nie ma przeszkód prawnych dla wydania zgody na usunięcie drzew rosnących na działkach o numerach [...] i [...] położonych we W. przy ulicy [...], gdyż rozstrzygnięcie w sprawie o ustaleniu sposobu i rekultywacji terenu, na którym znajdują się opisane drzewa, nie wyklucza pozytywnego albo negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wydania zgody na usunięcie drzew przez Burmistrza W. o znaku [...] Podniósł, że w art. 83a ust. 2a i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.; dalej także: ustawa) wymieniono okoliczności, w których usunięcie drzew lub krzewów jest zależne od zgody, bądź informacji udzielonej przez inny organ. Jedynie zatem w przypadku zaistnienia tych okoliczności zachodzi uzasadniona podstawa zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy te nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, rozpoznanie jego wniosku o wydanie zgody na wycinkę przedmiotowych drzew powinno nastąpić bez odwoływania się do wyniku postępowania w przedmiocie sposobu rekultywacji działek, na których znajdują się te drzewa. Właściciel zadrzewionej nieruchomości może wszakże w każdym czasie ubiegać się o zgodę na usunięcie znajdującej się na niej drzew, niezależnie od tego, czy równolegle toczy się w stosunku do tej nieruchomości postępowanie w przedmiocie jej rekultywacji. Niezależnie od tego skarżący zarzucił, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazało na czym miałoby polegać rozstrzygnięcie "zagadnienia wstępnego", wymieniając jedynie trzy przesłanki bez przeniesienia ich na grunt niniejszej sprawy. Kolegium ogólnikowo wskazało tylko, że sprawa zgody na usunięcie drzew jest ściśle powiązana ze sprawą o ustalenie sposobu i kierunku rekultywacji. Organ ten nie wskazał jednak, jakie konkretnie zagadnienia prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o usunięcie drzew wymagają jeszcze ustalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać należy, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Z tego względu zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 377-378). Zasadnicze znaczenie dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. W ocenie Sądu trefnie stwierdziły organy obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie jest poza sporem, że Starosta W., w toku postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt rekultywacji działek, decyzją z [...] r., znak: [...] [...], określił przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "[...]" zlokalizowanego na działkach [...] i [...] we W.. W decyzji wskazano zakres prac niezbędnych do wykonania rekultywacji i odmówiono określenia rolnego kierunku rekultywacji. W szczególności Starosta wskazał, że konieczne jest zachowania wysokich walorów przyrodniczych terenu opisanych wyżej działek, a w związku z tym niezbędne jest utrzymanie istniejącego na tych działkach drzewostanu. Organ stwierdził, że "wycięcie drzewostanu, likwidacja różnorodnych zbiorowisk roślinnych [...] w ramach prac rekultywacyjnych są czynnościami nielogicznymi i sprzecznymi z interesem publicznym, wyrażonym jako dążenie do ochrony środowiska naturalnego" (s. 7 decyzji, k. 501 akt adm. tom II sprawy o sygn. akt II SA/Lu 339/18). Decyzją z 23 stycznia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji Starosty [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), uchyliło tę decyzję w całości oraz orzekło merytorycznie: - ustalić rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego zlokalizowanego na opisanych działkach nr [...] i [...], - wskazać właściciela działek o nr [...] i [...] jako osobę zobowiązaną do rekultywacji, - ustalić termin zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium za bezzasadne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, że obszar byłego wyrobiska górniczego znajdującego się na działkach stanowiących własność skarżącego jest bardzo cenny przyrodniczo i jako taki powinien być zachowany, w tym wraz z istniejącym na nim drzewostanem. Zdaniem Kolegium, obszar ten ma bowiem małe znaczenie przyrodnicze nie tylko w skali krajowej, ale i regionalnej, co potwierdza także opinia dra G. G. (s. 6 decyzji Kolegium, k. 529v akt adm. tom II sprawy o sygn. akt II SA/Lu 339/18). Niekwestionowane jest też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 339/18, po rozpoznaniu skarg [...] oraz [...] we W., uchylił wskazaną wyżej decyzję Kolegium z 23 stycznia 2018 r. Wyrok ten jest nieprawomocny. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można byłoby dopatrywać się jedynie w razie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 83a ust. 2a i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W świetle tych przepisów zezwolenie na usunięcie drzewa: - w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli – wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. - na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody – wydaje się po uzgodnieniu odpowiednio z dyrektorem parku narodowego albo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Niewątpliwie obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. została przez ustawodawcę określona w sposób znacznie bardziej ogólny, pozwalający na wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania zawsze wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie zostało wszczęte 5 lutego 2018 r. wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenie na usunięcie kilkuset drzew rosnących na działkach nr [...] i [...], położonych we W. przy ulicy [...]. We wniosku jak przyczynę zamierzonego usunięcia drzew wskazano: "rekultywacja wyrobiska – kierunek rolny na podstawie decyzji [...]". Sama strona zatem jako przyczynę usunięcia drzew wskazała decyzję w sprawie rekultywacji wyrobiska. Oczywiste jest przy tym, że ewentualna potrzeba usunięcia drzew na terenie wyrobiska zależy od tego jaki kierunek rekultywacji gruntów zostanie ustalony w takiej decyzji, w szczególności zaś czy będzie to rolny kierunek rekultywacji wyrobiska, czy też przyrodniczo-dydaktyczny. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie o zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2. r., znak: [...], ustalającej rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego na działkach nr [...] i [...], ma zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy dotyczącej wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew rosnących na tych działkach. Oczywiste jest bowiem, że rozstrzygnięcie kwestii rekultywacji wyrobiska w sposób zaplanowany przez skarżącego, obejmujący między innymi usunięcie kilkuset drzew rosnących na terenie działek nr [...] i [...], bezpośrednio wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zezwolenia na usunięcie tychże drzew. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, co do zasady, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Istotne jest zarazem, że norma ta nie określa szczegółowych przesłanek, kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew – co do zasady – zależy więc od uznania organu. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (zob. wyrok NSA z 21 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 506/98; wyrok WSA w Olsztynie z 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 742/14). W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, a także czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności oraz, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (zob. wyroki NSA: z 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99 i z 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2135/00). Z powyższego wynika, że oceniając zgodność z prawem decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew należy uwzględnić cel uregulowania art. 83 ust. 1 ustawy. Przyjmuje się zaś powszechnie, że ustawa ta określa, zgodnie z jej art. 1, cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy). Z art. 5 pkt 27 tej ustawy wynika, że drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, jako roślinne elementy przyrody spełniają cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Postulat zachowania substancji drzew, poza art. 83 ust. 1 ustawy, przewidującym konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu, znalazł swój wyraz także w art. 83c ust. 3 ustawy, który przewiduje, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Ponadto w art. 85 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że za usunięcie drzew wymierza się opłatę na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia i gatunku drzewa. W świetle powołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że ochrona drzew przewidziana w ustawie o ochronie przyrody jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, co jest związane z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa (zob. także K. Gruszecki, Komentarz do art. 83(d) [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Lex, nr 1 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). To prowadzi do wniosku, że przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Mając powyższe na uwadze, prawidłowo oceniły organy, że uprzednie rozstrzygnięcie prawidłowości planowanego przez skarżącego kierunku rekultywacji opisanych gruntów, zakładającego usunięcie kilkuset rosnących na nich drzew, ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia, w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody, na usunięcie tych drzew. Wbrew odmiennym zarzutom skargi, stwierdzić więc należy, że brak było uzasadnionych podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu co do konieczności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt rekultywacji działek nr [...] i [...], położonych we W. przy ulicy [...]. Nie sposób bowiem uznać, że rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt rekultywacji omawianych działek, nie ma zasadniczego wpływu na wynik postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie kilkuset drzew rosnących na tych działkach. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.