II OSK 1053/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Lu 691/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organy, że rozpoznanie sprawy w przedmiocie wydania zgody na usunięcie drzew zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy znak: [...] w przedmiocie ustalenia sposobu i kierunku rekultywacji dla wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego. Zdaniem skarżącego, dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zgody na usunięcie drzew nie istnieje potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, ponieważ nie występują przeszkody prawne i faktyczne do wydania tej zgody. Jedyne okoliczności, w odniesieniu do których ustawodawca uzależnił zgodę na usunięcie drzew od zgody bądź informacji udzielonej przez inny organ, wskazane zostały w art. 83a ust. 2a i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.). Przepisy te nie mają jednak zastosowania w tej sprawie. Z uwagi jednakże ma to, że stanowią one katalog zamknięty, to, w ocenie skarżącego, wydanie mu zgody na usunięcie drzew powinno nastąpić bez odwoływania się do wyniku postępowania w przedmiocie rekultywacji działek, na których drzewa te się znajdują. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p,a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwolenia na usunięcie drzew. Analiza motywów zaskarżonego wyroku oraz argumentacji skargi kasacyjnej dowodzi, że pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obie pozostające w sporze strony prawidłowo odnoszą do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Poza sporem pozostaje to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawna kwalifikacja określonego stanu faktycznego pod kątem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zgody na usunięcie drzew na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej jest w tym zakresie wyjątkowo skąpa, gdyż w zasadzie sprowadza się do twierdzenia, że wydanie zgody na usunięcie drzew powinno nastąpić bez odwoływania się do wyniku postępowania w przedmiocie rekultywacji działek, na których drzewa te znajdują się. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna opiera się na argumentacji, że zawieszenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew jest możliwe jedynie w okolicznościach objętych dyspozycjami art. 83a ust. 2a i 3 ustawy o ochronie przyrody. Nie zasługuje ona jednakże na uwzględnienie. Powołane przez skarżącego przepisy określają przypadki, w których ustawodawca wymaga uzgodnienia decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew z właściwym organem ochrony przyrody, przy czym żaden z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie przyjął, że zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. M. Jaśkowskiej, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbla, LEX/el. 2019, uwaga nr 5 komentarza do art. 97). Skarżący kasacyjnie kwestię "uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" niezasadnie utożsamia z instytucją współdziałania organów, przewidzianą w powołanych przez niego przepisach art. 83a ust. 2a i 3 ustawy o ochronie przyrody. Forma współdziałania organów zależy od treści normy materialnoprawnej, która była podstawą działania organu zwracającego się o zajęcie stanowiska oraz organu zobowiązanego przedstawić swoje stanowisko. Nie można jednakże nie zauważać, że w przypadku współdziałania nie chodzi o przenikanie się kilku spraw, ale o podjęcie rozstrzygnięcia w jednej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Procesowy aspekt współdziałania organów w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie zakłada zawieszenia postępowania głównego na czas dokonania uzgodnienia, gdyż obejmuje zwrócenie się przez organ załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska oraz zawiadomienie o tym strony (art. 106 § 2 k.p.a.), przy czym organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.). Ustawa o ochronie przyrody postępowanie uzgodnieniowe reguluje odrębnie wobec k.p.a. , w tym zakłada, że niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia (art. 83a ust. 6 tej ustawy). Jednakże i na jej gruncie nie można postawić znaku równości pomiędzy uzgodnieniem a "rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenia postępowania administracyjnego co do zasady, nie należy łączyć z instytucją uzgodnienia decyzji, w ramach której, jak wskazano powyżej, ustawodawca przewidział jej własne ograniczenia czasowe, służące w sposób autonomiczny w stosunku do zawieszenia postępowania, zagwarantowaniu sprawności postępowania administracyjnego. Z powołanych względów uzasadnienie postawionego zarzutu kasacyjnego uznać należy zatem za nietrafne. Pozostaje zatem rozstrzygnąć, czy na gruncie okoliczności tej sprawy wydanie kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego uznać należało za zgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za okoliczność uzasadniającą wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia, organy uznały oczekiwanie na rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji SKO w Chełmie z [...] stycznia 2018r. znak: [...] ustalającej kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego na działkach nr [...] i [...], na których znajdują się przedmiotowe drzewa. Aprobując zaskarżone postanowienie SKO w Chełmie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nawiązał do okoliczności faktycznych tej sprawy, które obejmują ustalenie, że postępowanie administracyjne w sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania, zostało wszczęte 5 lutego 2018 r. wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na usunięcie kilkuset drzew rosnących na działkach nr [...] i [...] we W. We wniosku inicjującym to postępowanie jak przyczynę zamierzonego usunięcia drzew wnioskodawca wskazał: "rekultywacja wyrobiska – kierunek rolny na podstawie decyzji [...]". Sąd I instancji ustalił ponadto, że Starosta W. w toku postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt rekultywacji działek, decyzją z [...] października 2017 r. określił przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "W. I" zlokalizowanego na działkach [...] i [...], obręb [...] we W. W decyzji wskazano zakres prac niezbędnych do wykonania rekultywacji i odmówiono określenia rolnego kierunku rekultywacji uznając, że konieczne jest zachowanie wysokich walorów przyrodniczych terenu opisanych wyżej działek, a w związku z tym niezbędne jest utrzymanie istniejącego na tych działkach drzewostanu. Organ stwierdził, że "wycięcie drzewostanu, likwidacja różnorodnych zbiorowisk roślinnych [...] w ramach prac rekultywacyjnych są czynnościami nielogicznymi i sprzecznymi z interesem publicznym, wyrażonym jako dążenie do ochrony środowiska naturalnego". Decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji starosty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), uchyliło tę decyzję w całości oraz orzekło merytorycznie m.in. poprzez ustalenie rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego zlokalizowanego na opisanych działkach oraz ustalenie terminu zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko starosty, że obszar byłego wyrobiska górniczego znajdującego się na działkach stanowiących własność skarżącego jest cenny przyrodniczo i jako taki powinien być zachowany wraz z istniejącym na nim drzewostanem. Zdaniem Kolegium, obszar ten ma małe znaczenie przyrodnicze nie tylko w skali krajowej, ale i regionalnej, co potwierdza także opinia specjalisty. Jak ponadto wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niekwestionowane jest również i to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. II SA/Lu 339/18, uchylił wskazaną wyżej decyzję Kolegium z [...] stycznia 2018 r. Wyrok ten jest nieprawomocny. W tych warunkach Sąd I instancji uznał, że organy miały podstawy by przyjąć, iż uprzednie rozstrzygnięcie dotyczące prawidłowości planowanego przez skarżącego kierunku rekultywacji gruntów, zakładające usunięcie kilkuset rosnących na nich drzew, ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania jego wniosku o wydanie wnioskowanego zezwolenia na usunięcie tych drzew w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjnie trafnie podkreślił ścisły związek funkcjonalny pomiędzy postępowaniem w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew a postępowaniem w sprawie rekultywacji wyrobiska. Jako przyczynę zamierzonego usunięcia kilkuset drzew (art. 83b ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody) skarżący wskazał potrzebę rekultywacji wyrobiska w kierunku rolnym na podstawie decyzji znak [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przekonanie Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie o zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalającej rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego ma zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy dotyczącej wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew rosnących na tych działkach, gdyż ewentualna potrzeba usunięcia drzew na terenie wyrobiska zależy od tego jaki kierunek rekultywacji gruntów (rolny czy przyrodniczo-dydaktyczny) zostanie ustalony w takiej decyzji. Uzupełniająco do argumentacji Sądu I instancji wskazać należy, że w piśmiennictwie nie wyklucza się możliwości konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST 2003/10/29-43). W każdym przypadku należy mieć na względzie konieczność dokonywania indywidualnych ocen co do tego, czy w określonym układzie okoliczności sprawy istnieje konieczność rozstrzygnięcia o kwestii wstępnej przez inny organ lub sąd. Na kanwie szczególnych okoliczności sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjno, Sąd ten istnienie takich okoliczności potwierdził w sposób uprawniony. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody kreującego normę kompetencyjną dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta uprawniającą do reglamentacji w zakresie usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Wnioski, jakie na gruncie tego przepisu wyprowadził Sąd I instancji w odniesieniu do warunków udzielenia przedmiotowego zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe. Sąd I instancji słusznie zauważył, że oceniając zgodność z prawem decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew należy uwzględnić cel uregulowania art. 83 ust. 1 ustawy, którym jest ochrona przyrody poprzez zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy). Pisemne motywy zaskarżonego wyroku przekonują o zasadności akceptacji zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Działanie organu administracji publicznej musi nie tylko cechować się sprawnością, ale powinno mieć także wymiar racjonalny, co ma szczególne znaczenie w tym przypadku z uwagi na przyczyny, które wnioskodawca wskazał jako powód ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie oraz skalę potencjalnej wycinki. W tych warunkach, wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.