III OSK 740/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 148/18 w sprawie ze skargi P.C. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 148/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.C. i E.K. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu: 1. na zasadzie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w sytuacji gdy skarga skarżących była zasadna z uwagi na naruszenie przez organy I i II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. wobec braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności na skutek niewłaściwego ustalenia ilości oraz nieustalenia pochodzenia odpadów rzekomo pozostających na działce stanowiącej własność skarżących, a także poprzez brak określenia ewentualnej ilości odpadów, które mają być usunięte lub sposobu obliczenia tej ilości, co w rezultacie prowadzi do braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji; 2. na zasadzie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 6 w zw. z art. 26 ust. 2 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: "u.o." - poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji ilości odpadów, które winny być usunięte oraz obszaru, z którego winny być usunięte, w tym z podziałem na poszczególne kategorie odpadów. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, iż kwestionują ustalenia organu oraz Sądu I instancji, że są posiadaczami wszystkich odpadów przeznaczonych do wywozu z działki [...] z obrębu [...]. Wskazali, że z ustaleń organu wynika, że "nawieziony materiał" został rozplantowany na części powierzchni działki – w przybliżeniu [...] ha, zaś powierzchnia działki skarżących wynosi [...] ha, wobec czego odpady zalegały nie na przeważającej części działki, a jedynie na 22,7% powierzchni. Nie zgodzili się z ustaleniami biegłego geologa, bowiem w ich ocenie gruz ujawniony od strony ul. [...] nigdy nie był przemieszany z ziemią nawiezioną celem niwelacji terenu i do dnia dzisiejszego zalega na hałdzie, na której został złożony. Ponadto gruz ten nie został nawieziony na teren działki będącej własnością skarżących, a raczej został złożony na granicy działki, tj. w obrębie drogi gminnej czyli na terenie będącym własnością gminy. Dodatkowo został on nawieziony bez zgody i wiedzy skarżących przez nieznane osoby trzecie, które skorzystały z okazji i wyrzuciły odpady w pobliżu działki skarżących, jako iż na czas niwelacji terenu działka została pozbawiona ogrodzenia. Zdaniem skarżących, organy nie próbowały nawet ustalić kto jest rzeczywistym posiadaczem gruzu zalegającego od ul. [...] oraz czy gruz ten rzeczywiście zalega na działce będącej własnością skarżących. Zdaniem skarżących sporny gruz zalega na terenie gminnym, zaś organy bezzasadnie przerzucają na skarżących odpowiedzialność za wywóz tego gruzu. W zaskarżonej decyzji organy, w ocenie skarżących, nie wskazały w jaki sposób powinni oni usunąć z działki odpady o kodach 17 05 04 oraz 17 01 01. Podnieśli, że w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] ogólnikowo wskazano, iż odpady winny być usunięte "zgodnie z obowiązującymi przepisami". Podobnie SKO nie skonkretyzowało tego zapisu, co uniemożliwia skarżącym właściwie wykonanie ciążącego na nich obowiązku. Zwrócili uwagę, iż zarówno organy, jak i Sąd, nie precyzują czy usuwając odpady skarżący powinni najpierw odseparować odpady o kodzie 17 05 04 od odpadów o kodzie 17 01 01, ani też czy nie wskazano ewentualnej ilości odpadów, które mają zostać usunięte, względnie sposobu obliczenia tej ilości. W ocenie skarżących błędne są ustalenia M.M. odnośnie przekroczenia norm składowanych na działce odpadów, bowiem nie zostały poczynione w odniesieniu do całości powierzchni działki ([...]ha), a jedynie jej części ([...]ha). Wskazując na treść art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach wskazali, iż decyzje organów nie precyzują w jaki sposób skarżący powinni usunąć z działki odpady, czy odpady należy od siebie odseparować oraz nie wskazały ilości odpadów, które maja zostać usunięte, względnie sposobu obliczenia tej ilości. Zdaniem skarżących, jest to o tyle istotne, że na działce skarżących dopuszczalne jest składowanie odpadów o kodach 17 05 04 oraz 17 01 01 w ilościach do 0,2 Mg/m2, w związku z powyższym nie wszystka zwieziona i rozplantowana tamże ziemia, ewentualnie z zanieczyszczeniami naturalnymi dla tego typu gleby (kamienie, fragmenty korzeni itp.) winna zostać usunięta. Dodatkowo skarżący podnieśli, że nie może być tak, iż ustalenia osnowy decyzji kierowanej do strony są zastępowane fragmentami uzasadnienia odwołującymi się do aktu prawnego, z którego skarżący winni sobie samodzielnie wyczytać treść kierowanych do nich obowiązków. Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w kwestii rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem również z [...] grudnia 2021 r. SKO wyraziło zgodę na rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte jedynie o treść art. 174 ust. 2 p.p.s.a. i dotyczą jedynie naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 85 k.p.a. w wyniku niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności na skutek niewłaściwego ustalenia ilości oraz nieustalenia pochodzenia odpadów pozostających na działce skarżących kasacyjnie, a także poprzez brak określenia ewentualnej ilości odpadów, które mają być usunięte lub sposobu obliczenia tej ilości, co w rezultacie prowadzi do braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje treść normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 26 ust. 6 u.o. w decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów organ określa w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów oraz sposób usunięcia odpadów. Oznacza to, że powyższe elementy powinny zostać zawarte w decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Analizując treść decyzji stwierdzić należy, że zarówno termin usunięcia odpadów (do dnia [...] stycznia 2018 r.), ich rodzaj (odpady o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, odpady o kodzie 17 01 01 – beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), jak i sposób ich usunięcia (w przypadku wykrycia szczątkowych ilości odpadów niebezpiecznych – zebranie ich i oddzielenie od pozostałych odpadów, przekazanie odpadów do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów) zostały w decyzji zawarte i w tym zakresie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym sporządzona przez biegłego opina. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty co do braku postępowania w zakresie nieustalenia pochodzenia odpadów nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie prowadzenie w tej części postępowania dowodowego było zbędne. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przy czym obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12; z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18; z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14; z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17). Skarżący kasacyjnie zaś takie próby nie podjęli, organ natomiast z uwagi na powyższe domniema nie miał obowiązku dążyć z urzędu do jego obalenia. Nie zasługują także na uwzględnienie wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że cześć odpadów została złożona na terenie niebędącym własnością skarżących kasacyjnie, lecz na nieruchomości stanowiącej własności gminy. Zaskarżona decyzja odnosi się bowiem jedynie do usunięcia odpadów z nieruchomości stanowiącej własność skarżących kasacyjnie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionują opinię sporządzoną przez biegłego M.M. odnośnie do przekroczenia norm składowanych na działce odpadów, wywodząc, że wyliczenia te zostały poczynione nie w odniesieniu do całości powierzchni działki wynoszącej [...] ha, a jedynie do jej części stanowiącej ok. [...] ha. Biegły w sporządzonej przez siebie opinii ustalił, że odpady zostały umieszczone jedynie na części działki, którą to część podzielił na kolejne trzy jednostki, a ich łączna powierzchnia wynosi [...] ha. Przy czym ustalając dopuszczalną maksymalna ilość odpadów jaka mogła zostać zagospodarowana na tej nieruchomości, biegły oparł się na treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod och odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Zgodnie z tym rozporządzeniem, w odniesieniu do rodzaju odpadów zlokalizowanych na działce skarżących kasacyjnie w przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Oznacza to, że na metrze kwadratowym gruntu nie może być więcej niż 0,2 Mg odpadów. Nie kwestionowanym zaś jest, że na tej części nieruchomości ilość odpadów przekroczyła 0,2 Mg/m2, co pociągnęło za sobą konieczność ich usunięcia. Z powyższych względów pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Poczynione powyżej rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. Jak wywiedziono powyżej elementem obligatoryjnym osnowy decyzji, zgodnie z art. 26 ust. 6 u.o., nie jest określenie ilości odpadów jakie mają zostać usunięte. Dodać jednak należy, że ilość ta wynika wprost z uzasadnienia decyzji, jak i z opinii biegłego. Teren z którego odpady mają zostać usunięte, ich rodzaj i sposób usunięcia wynika natomiast z decyzji, co zostało przedstawione na wstępie. Nałożone obowiązki zostały więc określone zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. W związku z powyższym nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.