VI SA/Wa 1065/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej postanawia odrzucić skargę VI SA/Wa 1065/18 Uzasadnienie Centralna Komisja Egzaminacyjna ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych Działająca Przy Ministrze Rodziny Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformowała M. S. zwanego dalej także "skarżącym", że nie spełnia on kryteriów wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 5 października 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1310) i tym samym brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Następnie skarżący złożył odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pisma z dnia [...] października 2017 r. Centralnej Komisji Egzaminacyjnej ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych Działającej Przy Ministrze Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. W piśmie tym skarżący wskazał, że w jego ocenie pismo z dnia [...] października 2017 r. jest decyzją administracyjną, która rozstrzyga jego wniosek w sprawie indywidualnej i dotyczy jego interesów prawnych. Dlatego też należy stosować do jej oceny przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją przyjętego założenia było uznanie przez skarżącego, że decyzja organu została wydana z pominięciem przepisów normujących procedurę wydawania decyzji administracyjnych zawartych w kodeksie. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie § 12 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie superwizji pracy socjalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2087), Centralna Komisja Egzaminacyjna ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych podejmuje decyzję w sprawie dopuszczenia osób do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Organ wyjaśnił, że zawarty w treści tego przepisu zwrot "podejmuje decyzję" nie jest tożsamy z pojęciem "wydaje decyzję", jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepisy ww. rozporządzenia w sprawie superwizji pracy socjalnej nie mówią o wydawaniu decyzji administracyjnej, a jedynie o "podjęciu decyzji", ani też nie określają procedury odwoławczej, Centralna Komisja Egzaminacyjna nie ma więc podstaw prawnych do podejmowania czynności w sprawie odwołania od niedopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Skoro ani rozporządzenie ani ustawa o pomocy społecznej nie przewidują trybu odwoławczego do wniesienia odwołania, brak jest także podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Działająca przy ministrze właściwym do spraw zabezpieczenia Centralna Komisja Egzaminacyjna ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych nie jest organem uprawnionym do wydawania aktów o charakterze władczym, takich jak decyzje administracyjne. Komisja Egzaminacyjna nie jest także organem administracji powołanym do władczego działania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). W zakresie postępowania na superwizora pracy socjalnej jej rola ogranicza się do czynności związanych z przeprowadzaniem postępowania egzaminacyjnego (egzaminu) oraz nadawaniem certyfikatu superwizora pracy socjalnej. Komisja weryfikuje dokumenty i podejmuje decyzję w sprawie dopuszczenia osób do egzaminu, wyznacza termin egzaminu oraz czuwa nad jego właściwym przygotowaniem i przeprowadzeniem. Są to czynności wykonywane w ramach wewnętrznego postępowania, które nie jest postępowaniem administracyjnym. Organ uznał, że przepisy ww. rozporządzenia w sprawie superwizji pracy socjalnej jak i przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.) nie nakładają na Centralną Komisję Egzaminacyjną ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych obowiązku wydania decyzji w sprawie niedopuszczenia do egzaminu. Dlatego też pismo Centralnej Komisji z dnia [...] października 2017 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 Kpa ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega zaskarżeniu. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której uznał, że pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] stanowi postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Postanowieniu temu zarzucił rażące naruszenie prawa, a to art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 104 oraz 127 k.p.a., art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 k.p.a., a także art. 117 ust. 3 pkt 8a ustawy o pomocy społecznej i § 12 rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 grudnia 2016 roku w sprawie superwizji pracy socjalnej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2087) - poprzez ich niezastosowanie i skutek tego uznanie, że decyzja Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych w sprawie dopuszczenia osób do egzaminu nie jest decyzją administracyjną, stąd nie przysługuje prawo do wniesienia od niej odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia przez organ, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia takiego odwołania nie może zostać rozpoznany. Mając na względzie powyższe zarzuty, wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zobowiązanie organu do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych z dnia [...] października 2017 roku o odmowie dopuszczenia go do egzaminu na superwizora pracy socjalnej, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej dopuszczalności, co wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."). Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA z 2007 r., zeszyt nr 2, poz. 28; podobnie: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA z 2008 r., zeszyt nr 2, poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - jako konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) z 2006 r., s. 14-15). Podkreślić należy, że pismo z dnia [...] października 2017 r. Centralnej Komisji Egzaminacyjnej ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych Działającej Przy Ministrze Rodziny i Polityki Społecznej powiadamiające skarżącego o nie spełnieniu kryteriów wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 5 października 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1310) ma wyłącznie charakter informacyjny. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej, który pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którym organ udzielił wyjaśnień odnośnie superwizji pracy socjalnej. Zdaniem Sądu zaskarżone pismo z dnia [...] marca 2018 r. nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ stanowi bowiem wyłącznie informację w zakresie brzmienia przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r., o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1310). Zdaniem Sądu, zarówno pismo z dnia [...] października 2017 r., jak i pismo z dnia [...] marca 2018 r. nie zawiera niezbędnych elementów jakie winna posiadać decyzja administracyjna, czy postanowienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze stwierdzenie braku spełniania wymogów stawianych przed osobą, która złożyła aplikację do przystąpienia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej – jak twierdzi skarżący, nie jest decyzją administracyjną. Nie można zatem poczytywać zawartych w zaskarżonym piśmie stwierdzeń, jako mających charakter rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie w zakresie praw czy też obowiązków strony skarżącej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji, należy zatem uznać, że skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, niemieszczące się w podanym wyżej zakresie kognicji sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalne. Z uwagi zatem na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi należało w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucić skargę.