II SA/Wr 637/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - nadbudowy części budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po wykonaniu przez skarżącego sprawcę samowoli budowlanej obowiązków legalizacyjnych, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...].09.2017 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ust. 2 p.b. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł (w związku z nadbudową budynku gospodarczego), wyznaczając termin zapłaty na 7 dni od doręczenia postanowienia. W zażaleniu skarżący wniósł o umorzenie opłaty bądź rozłożenie jej na raty. Organ pierwszej instancji wstrzymał wykonanie postanowienia. Organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu pouczył skarżącego o uprawnieniu do złożenia u Wojewody wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49c p.b. i art. 67a § 1 Op. Pouczył również, że złożenie tego wniosku powoduje zawieszenie postępowania w sprawie rozbiórki. Organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do dołączenia dowodu uiszczenia opłaty i pouczył, że jej nieuiszczenie spowoduje nakazanie rozbiórki. Skarżący powiadomił ten organ o złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Decyzją z dnia [...].01.2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 p.b. nakazał skarżącemu rozbiórkę z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wojewoda zawiadomił ten organ, że skarżący wniósł o umorzenie opłaty (wniosek z dnia [...].01.2018 r., czyli po wydaniu decyzji). W odwołaniu skarżący poinformował organ o złożeniu do Wojewody wniosku o umorzenie opłaty oraz domagał się przywrócenia mu możliwości dokończenia legalizacji samowoli i ewentualnej zapłaty opłaty. Organ zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania skargi na postanowienie przez WSA, a następnie je podjął, gdyż sąd odrzucił skargę. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ocenie organu bezskuteczny upływ terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej wywołuje utratę uprawnienia do legalizacji (wyrok VII SA/Wa 1595/14). O skutkach nieuiszczenia opłaty skarżący był informowany (patrz wyroki II FSK 2481/12 i II OSK 2154/14). Przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty jest niemożliwe, gdyż termin ten ma charakter materialny i jego upływ wywołuje utratę uprawnienia strony obwarowanego terminem. Osobno organ zawiadomił Wojewodę o wydaniu decyzji i wniesieniu od niej skargi do sądu administracyjnego. W skardze tej radca prawny reprezentujący skarżącego zarzucił naruszenie art. 3 pkt 6 i 8 p.b. oraz art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b., a w konsekwencji art. 48 ust. 1 p.b., a ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 7a, art. 8 i art. 124 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu profesjonalny pełnomocnik wywodził, że organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego o umorzenie opłaty. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zawiadomił w końcu, że skarżący uiścił opłatę legalizacyjną, co powinno wywołać stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowej. Do skargi dołączył dowód zapłaty 25.000 zł na konto wojewody w dniu [...].07.2018 r. W skardze twierdził jednak o uprzedniej niemożności uiszczenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na stan zdrowia i stan majątkowy skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dołączył postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji na czas trwania nin. sprawy. Według jego uzasadnienia jest to postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 49 ust. 3 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wydaje się "również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2". Według zaś art. 49c ust. 2 p.b. złożenie wniosku m.in. o umorzenie bądź rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej do właściwego organu podatkowego, czyli do wojewody (art. 49c ust. 1 p.b. i art. 67a Op. Dz. U. z 2017 r., poz. 201) "powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ... do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Z przepisów tych wynikają następujące wnioski. Wniosek do wojewody powinien niewątpliwie odnosić się do opłaty legalizacyjnej wymierzonej w sposób ostateczny (prawomocny). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się w szczególności art. 59g p.b., który przewiduje termin 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pierwszej instancji na jej uiszczenie. W przypadku zaskarżenia tego postanowienia i wstrzymania jego wykonania (art. 143 k.p.a.) termin ten oczywiście traci znaczenie. Powstaje więc problem wymagalności tej opłaty, skoro przesłanką decyzji o rozbiórce jest według ustawy nieuiszczenie jej w terminie, a ten już nie wynika z postanowienia. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu postanowienia organu utrzymującego w mocy postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej wezwał skarżącego nieprecyzyjnie do złożenia w terminie 7 dni dowodu uiszczenia opłaty. Powinno to być wezwanie do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce. Mogło więc budzić wątpliwości, czy skarżącemu wyznaczono termin do uiszczenia opłaty. W tym czasie organ pierwszej instancji wiedział już z treści zażalenia, że skarżący domaga się umorzenia opłaty. Oczywiście organem właściwym do rozpatrzenia wniosku byłby wojewoda, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Sposób postępowania w przypadku wniesienia podania do organu niewłaściwego reguluje art. 65 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), a jest nim przekazanie podania organowi właściwemu. Zgodnie z procedurą byłoby więc wydanie przez organ postanowienia utrzymującego w mocy opłatę legalizacyjną, ale jednocześnie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie rozbiórki i przekazanie podania do wojewody. Nastąpiło więc już na tym etapie naruszenie art. 65 k.p.a. (wniosku skarżącego do wojewody jeszcze nie było). Zaniechanie przez organ zawieszenia postępowania wywołało podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności zmierzających do wydania decyzji. Organ ten nie miał jednak na uwadze, że powinien wstrzymać się z dalszymi czynnościami, o ile bowiem nawet organ z naruszeniem procedury nie zawiesił postępowania i nie przekazał podania o umorzenie opłaty, to jednak pouczył skarżącego starającego się o to umorzenie, aby złożył podanie sam do wojewody. Organ pierwszej instancji nie powinien więc wydawać decyzji przed wyjaśnieniem, czy skarżący dostosował się do pouczenia organu i wniósł do wojewody o umorzenie opłaty. Decyzja pierwszej instancji o nakazaniu rozbiórki była więc przedwczesna. W toku postępowania międzyinstancyjnego oba organy otrzymały od Wojewody [...] informację o złożeniu przez skarżącego wniosku o umorzenie opłaty. W tym stanie postępowania administracyjnego w nin. sprawie organ pozbawiony był możliwości prawnych wydania zaskarżonej decyzji. Należy powtórzyć, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki wywołuje samo złożenie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Nakazuje to rozróżnić skutki stanu zawieszenia postępowania w sprawie wynikającej z zaistnienia zdarzenia wywołującego ten stan oraz skutki postanowienia o zawieszeniu. W przypadku gdy sama ustawa ustanawia skutek w postaci zawieszenia postępowania, to postanowienie o zawieszeniu ma znaczenie deklaratoryjne, potwierdzające zdarzenie powodujące stan zawieszenia z mocy ustawy. Niewydanie postanowienia o zawieszeniu nie ma więc znaczenia dla powstania skutków stanu zawieszenia postępowania. Podstawowym skutkiem jest oczywiście nakaz wstrzymania wszelkich czynności procesowych organu (wyjątek w art. 102 k.p.a. i pośrednio w art. 99-100 k.p.a.). Ustawa nie przewiduje ponadto terminu dla sprawcy samowoli do złożenia wniosku o umorzenie opłaty. O ile organ twierdzi o uzależnieniu skuteczności tej czynności strony od wydania decyzji o nakazie rozbiórki, to powinno dotyczyć to wydania decyzji ostatecznej (prawomocnej). Strona bowiem poprzez nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej bądź niezłożenie wniosku o jej umorzenie, wywołuje swoim zachowaniem zaistnienie podstawy do nakazania rozbiórki z tego powodu. Podjęcie starań o umorzenie opłaty po wywołaniu skutku prawnego jej nieuiszczenia jest spóźnione, skoro opłata nie podlega przymusowemu ściągnięciu. Sprawca samowoli, który jej nie uiści, doznaje jedynie sankcji w postaci nakazu rozbiórki (por. A. Gliniecki w komentarzu do art. 49 p.b. część 6, 8 i 10, M. Rypina w komentarzu do art. 49 p.b. część 19, 27, 31 i 32 oraz do art. 49c p.b. część 5, wyrok II SA/Bk 761/16). W nin. sprawie nie miało to miejsca. Wyroki NSA powołane przez organ odnoszą się do nieaktualnego stanu prawnego, sprzed nowelizacji prawa budowlanego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a więc przed wszczęciem postępowania w nin. sprawie. Jak wiadomo właśnie istnienie niejednolitości w orzecznictwie w kwestii dopuszczalności stosowania art. 67a Op. do opłat legalizacyjnych, kiedy jednak przeważała błędna wykładnia wykluczająca to stosowanie, wywołało interwencję ustawodawcy przez ustanowienie w sposób wyraźny nakazu stosowania do tych opłat art. 67a Op. Organ nie powinien uzasadniać odmowy zastosowania jednoznacznej, wyraźnej regulacji ustawowej, powołaniem orzecznictwa sądowego sprzed tej regulacji. Sąd wydał rozstrzygnięcie poza zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Okoliczność, że postępowanie w sprawie rozbiórki trwa od daty jego wszczęcia do, w przypadku etapu legalizacji, wydania decyzji o rozbiórce (art. 49 ust. 3 p.b.) albo decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 p.b.) nie oznacza, że pewne kwestie z jego zakresu pozostają otwarte do końca. W szczególności wydanie na etapie legalizacji ostatecznego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej przesądza w sposób wiążący takie kwestie, jak przedmiot sprawy, zatem istnienie przesłanek do stosowania art. 48 p.b., jak korzystną dla sprawcy samowoli ocenę okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., zatem zgodność budowy z przepisami i spełnienie przez sprawcę przesłanek prawnych umożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego, oraz okoliczności wymienionych w art. 49 ust. 1 p.b., zatem zgodność dokumentów przedłożonych przez sprawcę samowoli z przepisami. Skarga bezzasadnie powraca do kwestii już ostatecznie rozstrzygniętych. Skarga pomija całkowicie problematykę prawną istotną dla rozstrzygnięcia nin. sprawy, związaną z podstawą prawną zaskarżonej decyzji i nie podejmuje próby jej zakwestionowania. Skarga próbuje wprowadzić do rozpoznania wątki procesowe znajdujące się poza granicami sprawy. W sumie obie strony w argumentacji prawnej pominęły problematykę art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b., chociaż organ wykazał uprzednio, że przepis ten jest mu znany. Z tych względów i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazać bowiem należy, że wydanie przez organ decyzji w okresie stanu zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. (art. 49c ust. 2 p.b.) niewątpliwie stanowiło naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w równie istotny sposób naruszył procedurę, przystępując do rozpatrzenia odwołania w sytuacji, gdy zawierało ono zasadniczą treść wskazującą na istnienie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wymagało to wyjaśnienia okoliczności sposobu załatwienia wniosku skarżącego przez Wojewodę [...], o ile według informacji od tego organu został w nim złożony. W końcu samo zaniechanie podjęcia wskazanych czynności procesowych przez organ stanowiło istotne naruszenie procedury (art. 7, art. 8 § 1 k.p.a.) już niezależnie od tego, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie przed wojewodą jeszcze trwało i jaki miało przebieg. Jak już wskazano, do stosowania sankcji z art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. (nakaz rozbiórki) istotne jest ustalenie bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tymczasem wszelkie terminy wyznaczone przez organ pierwszej instancji przestały obowiązywać, w szczególności zaś złożenie wniosku o umorzenie opłaty oznaczało ustanie terminu wyznaczonego w osobnym (ułomnym formalnie) dodatkowym wezwaniu. Termin ten należało wyznaczyć na nowo. Organ ustali więc jak zakończyło się odrębne postępowanie przed wojewodą i czy skarżący rzeczywiście uiścił opłatę legalizacyjną. Uiszczenie to należałoby uznać za dokonane w terminie, co otwiera drogę do stosowania art. 49 ust. 4 p.b. Nie było podstaw do przeprowadzenia tego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez Sąd w nin. sprawie. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie można było ponadto obecnie uznać decyzji pierwszej instancji za naruszającą prawo w sposób pewny, co nie pozwalało na jej uchylenie. W konkluzji należy stwierdzić, że sprawca samowoli budowlanej wskutek złożenia wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) na podstawie art. 49c ustawy - Prawo budowlane, wywołuje ustanie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej ostatecznym postanowieniem na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. w związku z art. 59g ust. 1 i 2 p.b., o ile złożył ten wniosek przed dniem uzyskania przez decyzję o nakazaniu rozbiórki wydaną na podstawie art. 49 ust. 3 p.b. cechy ostateczności. Nieuwzględnienie wniosku wywołuje potrzebę podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki i wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Dopiero uchybienie tego terminu uzasadnia nakazanie rozbiórki na podstawie art. 49c ust. 3 zd. 2 p.b. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki z uwagi na nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie, pomimo posiadania wiedzy o zamiarze uzyskania przez sprawcę samowoli budowlanej umorzenia lub ulgi w jej zapłacie, wynikającej z treści zażalenia na postanowienie ustalające opłatę lub odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę albo osobnego oświadczenia procesowego strony bądź z zawiadomienia przez wojewodę o złożeniu stosownego wniosku, stanowi istotne uchybienie procesowe danego organu związane z naruszeniem w zależności od okoliczności danej sprawy przepisów art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 65 § 1 lub art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z art. 49c ust. 2 p.b. oraz art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. i art. 49 ust. 2 p.b. w związku z art. 59g ust. 2 p.b.