II OSK 1827/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 684/18 w sprawie ze skargi M. sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 684/18, oddalił skargę M. sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku M. sp. j. z siedzibą w L. (dalej "Spółka" bądź "skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania tj.: 1) art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) a także 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, 7a § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez podjęcie decyzji bez uznania słusznego interesu strony i nieuwzględnienia sytuacji wynikającej z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także usytuowania istniejącej zabudowy względem istniejącego cmentarza; jednocześnie Sąd I instancji należycie nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia, co poddaje w wątpliwość prawidłowość rozstrzygnięcia, a w szczególności nie uwzględnił w uzasadnieniu odmienności sytuacji z istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od sytuacji dotyczącej warunków zabudowy, do których odnoszą się przytoczone przez Sąd orzeczenia. 2) art. 1, art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niewłaściwie zastosował powołany przepis i bezzasadnie oddalił skargę, w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, 7a § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie w/w naruszenia w decyzji Wojewody Śląskiego winno skutkować uwzględnieniem skargi. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), poprzez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do istniejącego cmentarza i w sposób niezgodny z wykładnią językową, tj. jako przepis ustalający odległość nowej zabudowy od istniejącego cmentarza, a nie jak wynika wprost z przepisu i zgodnie z wykładnią językową, tj. jako przepis dotyczący lokalizacji nowych cmentarzy; 2) § 7 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez jego niezastosowanie do sytuacji, w której istniejący cmentarz koliduje z istniejącą zabudową. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach; 2) zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Spółka, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że Sąd, podobnie jak uprzednio zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda Śląski potraktował zagadnienie prawne w sposób wybiórczy i nie odniósł się do wskazanego przez skarżącego zagadnienia dotyczącego zastosowania przepisu § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., w sytuacji, w której uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Spółka wskazała, że przytaczane przez organ orzecznictwo odnosi się do sytuacji, w których planu takiego nie ma, a wydawane są decyzje o warunkach zabudowy. Kwestia ta nie znalazła się w ogóle w uzasadnieniu wyroku, co wskazuje, że Sąd nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dochodzi do określenia możliwości wykorzystania na cele budowlane nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie takie zakwalifikowanie nieruchomości, której dotyczy decyzja zostało dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr 1066/LXI/2006 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 22 czerwca 2006 r. Tym samym doszło do określenia przeznaczenia nieruchomości. W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis § 3 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zaprojektowanej zabudowy, gdyż odnosi się on do lokalizacji nowych cmentarzy, na co wskazuje zarówno sama nazwa tego aktu prawnego jak i § 7 rozporządzenia, który określa wprost, iż przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Dalej Spółka wskazała, że z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie wynika wprost, iż podstawowym przeznaczeniem terenu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Gmina uchwalając plan nie wprowadziła w jego zapisach ograniczenia co do realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie przycmentarnej, a powołanie się w § 37 planu na przepisy szczególne wskazuje raczej na to, iż zamiarem Rady Miasta Ruda Śląska uchwalającej plan miejscowy było właśnie skorzystanie z uprawnienia do zastosowania zapisu § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, i w konsekwencji dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej. Plan na etapie jego uchwalania był również opiniowany przez właściwego inspektora sanitarnego oraz weryfikowany przez Wojewodę Śląskiego. Oba te organy nie zakwestionowały zapisów planu o możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie sanitarnej. Zdaniem Spółki potwierdza to, iż zgodnie z obowiązującym planem miejscowym i przepisami szczególnymi zabudowa ta jest dopuszczona do realizacji jako podstawowa dla tego terenu. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia faktycznie z niezgodnością z planem zagospodarowania przestrzennego, a z prowadzeniem wykładni przepisów ww. rozporządzenia w sposób, który kwestionuje i ogranicza rzekomo przeznaczenie terenu wskazane w tym planie. Tym samym w decyzji dochodzi do zmiany warunków i przeznaczenia terenu wynikających z planu, w oparciu o incydentalne orzecznictwo sądów administracyjnych, występujących w sytuacji, gdy ustalane są warunki zabudowy. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ powinien jedynie badać zgodność z planem zagospodarowania, a w konsekwencji wola zastosowania takiego ograniczenia dla zabudowy mieszkalnej powinna zostać przeprowadzona w drodze zmiany planu, a nie na etapie konkretnych postępowań o pozwolenie na budowę. Spółka zarzuciła, że interpretacja zapisu planu zagospodarowania przestrzennego i sposobu oznaczenia terenu w sposób inny, niż przy wykorzystaniu wykładni językowej jest niedopuszczalna. Zdaniem Spółki jeżeli plan miał zawierać ograniczenia bądź określać inaczej przeznaczenie tego terenu, to powinno to być wskazane jednoznacznie, a nie być interpretowane w niejasny sposób, z użyciem wykładni innej niż językowa. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, przywoływaną w orzeczeniach, na które powołuje się Sąd, gdzie kształtowane decyzją są przeznaczenia gruntów, ale z sytuacją, w której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określił przeznaczenie i nie wyłączył wprost tego terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość z przeznaczenia, zgodnie z którym strona wniosła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie należy odrzucić orzecznictwo ukształtowane w oparciu o rozszerzającą i niezgodną z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami państwa prawa, interpretację, jakoby odległość zabudowy od istniejących cmentarzy miała wynosić 50 m. W świetle art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z przepisów tych wynika więc jednoznacznie, że celem wprowadzenia pasów izolujących od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych wokół cmentarzy jest możliwość ich szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, a nie wpływu otoczenia na cmentarz. Decydująca powinna być w tym przypadku wykładnia językowa, a nie próby rozszerzenia zakresu oddziaływania przepisu także na nowopowstającą zabudowę. Powstaje wówczas nierówność traktowania podmiotów decyzji administracyjnej w tym zakresie z właścicielami nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w tym samym pasie, tj., tej samej odległości od istniejącego cmentarza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, jednakże z treści skargi i jej uzasadnienia wynika, że spór dotyczy w istocie wykładni wskazanego wyżej § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Zaskarżonym wyrokiem oddalono bowiem skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej przy ul. K. w R. Organ w niniejszym przypadku stwierdził, że inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji projektowanych budynków mieszkalnych, które nie powinny znajdować się w wyznaczonej strefie ochrony sanitarnej od cmentarza. Zgodnie z § 37 planu w strefie ochrony sanitarnej od cmentarzy – oznaczonej graficznie na rysunku planu - obowiązują zasady zagospodarowania określone w przepisach szczególnych. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji uznały, że ma tu zastosowanie przepis § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że powołany wyżej przepis ma wyłącznie zastosowanie do nowo tworzonych cmentarzy i nie ma zastosowania do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, zgodnie z którym przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. wykonawczego mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11). Jak wskazał również m. in. NSA w wyroku II OSK 1362/15, wydanym właśnie w sprawie pozwolenia na budowę zakres regulacji § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. również wyroki NSA: z dnia 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11). Należy zgodzić się i podzielić pogląd, że nielogiczne byłoby przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych a nie do nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do noworealizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m. in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie właśnie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa. Nie ma przy tym znaczenia, na co wskazuje skarżąca spółka, że cześć orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego mogła dotyczyć spraw, w których wydawane były decyzje w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawową odmowy zatwierdzenia pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę była bowiem w rozstrzyganej sprawie sprzeczność z przepisami szczególnymi, do których wprost odnosi się obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ruda Śląska, a które regulują odległość zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy w kontekście bezpieczeństwa sanitarnego. W świetle powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dotyczą one naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z naruszenia reguł dowodowych i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci 7, 7a § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., choć ich rozwinięcie wskazuje na opisany wyżej spór co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego regulujących odległość cmentarzy od nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Jedocześnie w ocenie NSA Sąd I instancji nie uchybił w żadnym stopniu obowiązkowi kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], która zapadła po przeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego oraz wszechstronnego zbadania całości materiału w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała również na jakiekolwiek istotne uchybienia w procedurze administracyjnej, które nie zostały przez Sąd I instancji zauważone, a które miałyby potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.