II SA/Gl 684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r. "A" Sp. J. z siedzibą w L. przy ul. [...] (dalej: inwestor) wystąpiła do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w R., na nieruchomościach o oznaczeniu geodezyjnym [...] i [...]. W wezwaniu z dnia 15 stycznia 2018 zażądano od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku. Uzupełnienie nastąpiło w dniu 25 stycznia 2018 r. W postanowieniu z dnia [...], nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta R. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku poprzez m.in. sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...], tj. doprowadzenie do zgodności z § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: w strefie ochrony sanitarnej od cmentarzy obowiązują zasady zagospodarowania określone w przepisach szczególnych (§ 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.): odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W oświadczeniu z dnia [...] , "B" Sp. z o.o. wskazała, że zaprojektowana zabudowa nie stoi w sprzeczności do wytycznych zawartych w przepisach szczególnych. Projekt spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...]. Wskazano również, że § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie znajduje zastosowania do zaprojektowanej zabudowy, gdyż odnosi się on do lokalizacji nowych cmentarzy. W decyzji z dnia [...], nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w R., na nieruchomościach o oznaczeniu geodezyjnym [...] i [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji projektowanych budynków mieszkalnych, które nie powinny znajdować się w wyznaczonej strefie ochrony sanitarnej od cmentarza. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis § 3 ww. rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. dotyczy także ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. W odwołaniu od tej decyzji inwestor, działając przez pełnomocnika, stwierdził, iż przepis § 3 ww. rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie projektowanej zabudowy, gdyż odnosi się do lokalizacji nowych cmentarzy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym zlokalizowana jest planowana zabudowa, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Odwołanie się w § 37 miejscowego planu do przepisów szczególnych oraz niewprowadzenie szczegółowych zapisów dotyczących ograniczeń co do zabudowy mieszkaniowej wskazuje, że zamiarem Rady Miasta R. było zastosowanie § 7 rozporządzenia i dopuszczenie na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej. Inna interpretacja byłaby sprzeczna z zasadami wykładni językowej, ponieważ z jednej strony plan dopuszczałby lokalizację zabudowy mieszkaniowej, z drugiej zaś strony poprzez wprowadzenie strefy ochronnej całkowicie jej zakazywał. W decyzji z dnia [...], nr [...], wydanej z upoważnienia Wojewody Śląskiego, utrzymano w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przepisy ww. rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. znajdują zastosowanie do sytuowania nowych cmentarzy na których występuje m.in. zabudowa mieszkalna, jak i do sytuacji odwrotnej, to jest ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Wskazano, że zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, ale wyłącznie do takich, w których otoczeniu – w chwili wejścia w życie rozporządzenia – istniała zabudowa kolidująca z jego unormowaniami, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Chodzi więc tutaj o zachowanie pewnego stanu zastanego w chwili wejścia w życie przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Zatem do wszystkich innych przypadków będą miały zastosowanie unormowania § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w tym do kontrolowanej sprawy. W skardze (z dnia 4 lipca 2018 r.) na ww. decyzję Wojewody Śląskiego inwestor, działając przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organom obu instancji zarzucono wybiórcze potraktowanie zagadnienia prawnego dot. przepisu § 3 i § 7 ww. rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. Ponadto wskazano, iż § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje na jakiekolwiek sprzeczności między zaprojektowaną zabudową a wytycznymi zawartymi w znanych przepisach szczególnych. Z miejscowego planu wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia faktycznie z niezgodnością z planem zagospodarowania przestrzennego, a z prowadzeniem wykładni przepisów ww. rozporządzenia w sposób, który kwestionuje i ogranicza rzekomo przeznaczenie terenu wskazane w tym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w decyzji dochodzi do zmiany warunków i przeznaczenia terenu wynikających z planu w oparciu o incydentalne orzecznictwo sądów administracyjnych występujących w sytuacji, gdy ustalane są warunki zabudowy. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ powinien jedynie badać zgodność z planem zagospodarowania, a w konsekwencji wola zastosowania takiego ograniczenia dla zabudowy mieszkalnej powinna zostać przeprowadzona w drodze zmiany planu a nie na etapie konkretnych postępowań o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do orzecznictwa sądowego, wskazanego w decyzjach organów obu instancji, wskazano, że w polskim systemie prawnym nie obowiązuje prawo precedensu. Ponadto podkreślono, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z przepisów tych wynika, że celem wprowadzenia pasów izolujących od innych terenów, jest możliwość ich szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, a nie wpływu na cmentarz. W odpowiedzi na skargę (z dnia 27 lipca 2018 r.) Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, iż podnoszone zarzuty zawarte w skardze pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 52) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2018 r., poz. 1202), w tym art. 35 ust. 3. który przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie dotyczącym m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany ma być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Zgodnie z § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Śląskiego Nr [...], poz. [...] ze zm. w strefie ochrony sanitarnej od cmentarzy obowiązują zasady zagospodarowania określone w przepisach szczególnych. Przepisy te zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315); § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych nie można uznać za logiczne, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 912) było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Wykładnia celowościowa tego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa. Należy zauważyć, że w kwestii wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowisko judykatury jest w zasadzie jednolite (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 557/12; z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. II OSK 2138/13; z dnia 27 maja 2014 roku, sygn. II OSK 3047/12; z dnia 6 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 2452/15 i inne). Odmienne poglądy, dopuszczające tak zwane jednokierunkowe zastosowanie tej normy tj. tylko w odniesieniu do lokalizacji cmentarzy, a nie zabudowy wokół niej, wyrażone w kilku jednostkowych orzeczeniach (przykładowo w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1501/11) nie zasługują na aprobatę. Z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis stanowi więc, że jeżeli w czasie wejścia w życie rozporządzenia istniał cmentarz, w odległości mniejszej niż wskazane w tym rozporządzeniu, to mógł on nadal funkcjonować jeśli inspektor sanitarny się temu nie sprzeciwił. Z przepisu wywieść również należy, że także budynki mieszkalne usytuowane od takiego cmentarza w odległości mniejszej od tych, które wskazane zostały w rozporządzeniu, to mogły on nadal funkcjonować. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.