I OSK 804/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/18 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1609/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - o oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku P. K. w udziale 10/28 części w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowany obecnie w księdze wieczystej nr [...] oraz za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 uregulowany obecnie w księdze wieczystej nr [...], stanowiący własność Miasta [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P.K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. (cyt.): "zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 Nr 133 poz. 872) w zw. z art. 1035 k.c., art. 209 k.c., art 10 § 1 k.p.a. , art. 9 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię i bezzasadne pominiecie, iż złożony przez jednego ze spadkobierców przed działem spadku wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. pod drogi publiczne przenosi uprawnienia na rzecz pozostałych spadkobierców byłych właścicieli i w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organy administracji publicznej które to naruszenie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia, przez Sąd skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" p.p.s.a. w z w. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez dokonanie błędnej oceny niedopełnienia przez organ obowiązku wyjaśnienia rzeczywistej woli składających w dniu 23.12.2005 r. wniosek o odszkodowanie za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości J. N. i W. N. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s..a w zw. z art. 209 k.c. oraz w zw. z art. 1035 k.c.- przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnienie stanu sprawy oraz nie odniesieniu się do istotnych zarzutów i w efekcie nie wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie zdarzeń wynikających z akt sprawy związanych z pominięciem dowodów z dokumentów, tj. pełnomocnictwa udzielonego przez P.K. z dnia 28.09.1993 r. oraz złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu 20.11.2012 r. oświadczenia J.N.. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 Nr 133 poz, 872) w zw. z art. 104 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez pominięcie, iż w przypadku ustalenia przez organ, że doszło do uchybienia przez uprawnionego do otrzymania odszkodowania terminu do złożenia stosownego wniosku postępowanie w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz podlega umorzeniu a nie merytorycznemu rozpoznaniu poprzez odmowę uwzględnienia żądania. II. prawa materialnego, to jest: 5. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133 poz. 872) w zw. z art. 1035 i art. 209 k.c. ustawy z dnia 23.04.1964 Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 Nr 16 poz. 93) - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za przejętą pod drogi publiczne z dniem 01.01.1999 r. nieruchomość nie został złożony przez skarżącego w sytuacji, gdy złożony przez jednego ze spadkobierców przed działem spadku wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania wywiera skutek zachowania terminu w stosunku do pozostałych spadkobierców umożliwiając im efektywne ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakresie przysługujących im udziałów. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto oświadczył też, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które w tym przypadku okazały się nieuzasadnione (w części nie zostały też prawidłowo pod względem formalnym sformułowane). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, choć wśród tych ostatnich zarzutów większość stanowiły przepisy materialnoprawne, których dodatkowo konstrukcja opierała się na pojęciach błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania a zatem właściwym podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 Nr 133 poz. 872) a zatem o ustalenie i przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia – z mocy prawa – przez podmiot publicznoprawny opisanej na wstępie nieruchomości. Z ustaleń zaś organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, wynikało, że w tej sprawie zostały złożone dwa wnioski: pierwszy przez J.N.(wniosek z dnia 23 grudnia 2005 r.) a drugi - przez P.K. (wniosek z dnia 25 listopada 2010 r.). Zdaniem przy tym Sądu Wojewódzkiego, pogląd ten był trafny a skład orzekający w pełni podziela to stanowisko. Jak wynika z akt sprawy W.N. i J.N.– jako spadkobiercy właścicieli nieruchomości – wnioskiem z dnia 23 grudnia 2005 r. zwrócili się do Biura Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu [...] o wypłacenie odszkodowania za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną. Wniosek był wyłącznie przez nich podpisany i również w nagłówku pisma wskazane były tylko te osoby. W treści wniosku nie było przy tym jakiejkolwiek wzmianki, że wnioskodawcy reprezentują także P.K.. Ponadto we wniosku nie wspomniano o roszczeniach pozostałego współwłaściciela i nie dołączono do niego żadnego pełnomocnictwa (nie dodano też, że pełnomocnictwo to zostanie dołączone w przyszłości). Dopiero w piśmie z dnia 23 listopada 2010 r. J.N. po raz pierwszy poinformował, że reprezentuje w niniejszym postępowaniu P.K. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 17 marca 2010 r., które do tego pisma dołączył. Pełnomocnictwo zaś z dnia 28 września 1993 r. J. N. złożył do akt dopiero przy piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. W tej sytuacji zatem nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że nieprawidłowo uznał, iż organy słusznie przyjęły, że wniosek z dnia 23 grudnia 2005 r. nie pochodził od P. K. ani nie został w jego imieniu złożony. Trafnie przy tym podkreślił Sąd Wojewódzki, że o fakcie ustanowienia w danej sprawie pełnomocnictwa i o jego treści organ winien być powiadomiony a nie może domniemywać jego istnienia. Poza tym z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres. Z tych powodów nieuzasadniony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" p.p.s.a. w z w. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13,10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez dokonanie błędnej oceny niedopełnienia przez organ obowiązku wyjaśnienia rzeczywistej woli składających w dniu 23 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok. Zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu w/w przepisu. Wskazać przy tym trzeba, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich treści zawartych w skardze a jedynie do treści mających wpływ na treść orzeczenia. Wydanie przy tym wyroku, który nie był dla strony satysfakcjonujący również nie uzasadnia postawienia tego rodzaju zarzutu. Mając zaś na uwadze wspomniany wyżej zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający uznał, że w stosunku do zarzutów określonych jako naruszenie: "art. 133 p.p.s.a.", "art. 104 k.p.a." czy "art. 105 k.p.a." skład ten nie miał możliwości zajęcia stanowiska. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem osoby, sporządzającej skargę kasacyjną było konkretne określenie przepisów objętych zaskarżeniem (przytoczenie podstaw kasacyjnych). Tymczasem art. 133 p.p.s.a. dzieli się na trzy paragrafy a w/w artykuły kodeksu postępowania administracyjnego składają się z dwóch paragrafów, z których każdy zawiera odrębne regulacje prawne. W tej więc sytuacji autor skargi kasacyjnej winien dokładnie określić jednostkę redakcyjną zaskarżanego przepisu a czego jednak nie uczynił. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, gdyż art. 28 k.p.a., chociaż zawarty w ustawie procesowej, zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny ma charakter materialnoprawny, wyjaśnić należy, iż po myśli art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w ust. 4 tego przepisu ustawodawca ograniczył w czasie możliwość składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do ich złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Ponieważ zatem wskazany w tym przepisie termin do składania wniosków ma charakter materialny (złożenie wniosku po dniu 31 grudnia 2005 r. powoduje wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie), to mając na uwadze, że P. K. złożył w tym przypadku wniosek dopiero w dniu 25 listopada 2010 r., organ administracji publicznej, wniosku tego nie mógł uwzględnić. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano charakteru powyższego terminu a twierdzono jedynie: po pierwsze, że roszczenie odszkodowawcze, zawarte w art. 73 ust. 4 w/w ustawy nie jest roszczeniem cywilnoprawnym i w tym przypadku powoływano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 453/10), po drugie, na wypadek, gdyby skład orzekający powyższego poglądu tego nie podzielił, wskazywano na treść przepisów kodeksu cywilnego (art. 1035 i art. 209 k.c.) podnosząc, iż przedmiotowe roszczenie dotyczyło nieruchomości, której współwłasność powstała w wyniku spadkobrania. Przed działem spadku zaś żaden spadkobierca bez zgody pozostałych nie może dysponować poszczególnymi składnikami majątku. W rezultacie więc realizacja wierzytelności przed działem spadku powinna być traktowana jako czynność zachowawcza i opierać się na treści art. 209 k.c. W związku z powyższym wskazać należy, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 313/08), wydanym w składzie 7 sędziów, prawo do odszkodowania, uregulowane w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest niewątpliwie prawem majątkowym także w rozumieniu prawa cywilnego w tym spadkowego, choć jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i jako takie ma postać (formę) żądania administracyjnego, dochodzonego na drodze administracyjnej. Podzielając powyższy pogląd skład orzekający uznał zatem, że wspomniane prawo należy traktować jako prawo o złożonym charakterze. Generalnie ma ono charakter publiczny, ale przysługuje również spadkobiercom wywłaszczonego właściciela i osobom, które "nabyły" od niego nieruchomość w drodze przewidzianej prawem już po dniu 1 stycznia 1999 r. W omawianym zaś przypadku skoro utrata prawa własności do nieruchomości nie nastąpiła z woli któregokolwiek ze spadkobierców a była skutkiem działania ustawy to odwoływanie się do zasad prawa cywilnego, rządzących schedą spadkową nie było uprawnione. Poza tym organ administracji publicznej, orzekając w postępowaniu administracyjnym (w tym wypadku prowadzonym w trybie art. 73 ust. 4 cyt. ustawy), nie stosuje prawa spadkowego a nawet generalnie prawa cywilnego (z wyjątkiem przepisów odnoszących się do pewnych szczególnych instytucji prawnych instytucji prawnych wspólnych dla obu dziedzin prawa (np. instytucji miejsca zamieszkania, pojęcia osoby fizycznej czy prawnej, instytucji opiekuna i.t.p.). Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na przepisach prawa cywilnego również nie mogły odnieść pożądanego skutku. Niezasadnym okazał się także zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Stwierdzić bowiem w tym miejscu wypada, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 453/10) został wydany w ramach związania wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. ( sygn. akt I OSK 833/07). Od daty jednak wydania wspomnianego wyżej wyroku, który zapadł w składzie 7 sędziów (sygn. I OSK 313/08), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest jednolite stanowisko, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania stanowią w omawianym przypadku dwie różne kwestie. Skoro wspólne prawo własności wygasło z dniem 1 stycznia 1999 r. a roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem podzielnym bo jest związane z wielkością udziału poszczególnych byłych współwłaścicieli to w postępowaniu wszczynanym na wniosek (a takim jest postępowanie z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) każdy z byłych współwłaścicieli występuje samodzielnie. Innymi słowy, wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę administracyjną, chociaż tego rodzaju wnioski mogą być łącznie rozpoznawane (art. 62 k.p.a.). Powyższe prowadzi do wniosku, iż termin do wystąpienia z wnioskiem odszkodowawczym biegnie indywidualnie dla każdego z byłych współwłaścicieli a tym samym, złożenie wniosku przez jednego z nich nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania na rzecz pozostałych byłych współwłaścicieli. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, nie było w tym wypadku intencją ustawodawcy by sytuacja współwłaściciela, który był pasywny pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. była korzystniejsza od analogicznej sytuacji, w której znalazła się osoba, będąca wyłącznym właścicielem nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1312/14 i orzecznictwo tam przywołane). Konsekwencją tego stanowiska jest zatem to, że P. K. nie mógł być traktowany jako strona – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu wywołanym wnioskiem J. N. z dnia 23 grudnia 2005 r. W tych warunkach więc, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie a to skutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.