II OSK 920/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 557/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 3 listopada 2010 r., nr LXVI/511/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta Kościerzyny o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 557/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z 3 listopada 2010 r., nr LXVI/511/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta między trakcją kolejową do Chojnic a trakcją kolejową do Gdyni oraz granicami miasta. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator Rejonowy w Kościerzynie w skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez naruszenie procedury uchwalania planu polegające na nierozpatrzeniu uwag zgłoszonych do projektu planu na etapie tworzenia jego projektu, nieprecyzyjnym oznaczeniu w załączniku graficznym do uchwały granic oddzielających poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjne oznaczenie granic zieleni izolacyjnej, co zgłaszali właściciele działek nr [...] i [...], wskazując na ograniczenie ich prawa własności z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. § 16 pkt 3b uchwały. Podniesiono, że Rada Miejska nie rozpatrzyła indywidualnie uwag zgłaszanych do planu, jednym głosowaniem odrzucając 25 wniosków, w tym wniosek właścicieli działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że wszystkie zgłoszone w ustawowym terminie uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza. Właściciele działek w przewidzianym w ustawie terminie nie zgłosili żadnej uwagi. Rada Miasta rozpoznała wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza. Załącznik nr 2 do uchwały obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi i w sytuacji, gdy w czasie sesji Rady żaden z radnych nie zabierał głosu w sprawie uwag, dopuszczalne było w ocenie organu przegłosowanie wszystkich uwag jednocześnie. Ponadto w ocenie organu załącznik graficzny do uchwały wskazuje jednoznacznie, że pas zieleni izolacyjnej jest położony w granicach działki nr [...]. Ma stanowić izolację między funkcją produkcyjną a terenami mieszkaniowo-usługowymi. Podkreślono, że załącznik graficzny do planu sporządzony w skali 1: 1000 obejmuje m. in. granice działek, jak również wszystkie innej elementy, które na mapie do celów planistycznych muszą zostać ujęte. Podano, że w dacie opracowywania planu miejscowego obszar działki nr [...] w zdecydowanej większości był zadrzewiony, zaś plan przewidział możliwość rozbudowy istniejącego zakładu [...], nakładając jedynie obowiązek zachowania pasa zieleni izolacyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość jednoczesnego uchwalenia planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, ww. przepis nie nakazuje, aby każda uwaga do projektu była rozpatrywana oddzielnie. Za typową uznaje się w ocenie Sądu sytuację, gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy nie uwzględnia – tak jak w niniejszej sprawie – żadnej z uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia nie narusza trybu sporządzania planu, tym bardziej, że w przywołanym załączniku zawarto w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące jej rozpatrzenia, każdy z radnych miał zatem możliwość zapoznania się z uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Sąd wskazał również, że właściciele działek nr [...] i [...] w przewidzianym przepisami terminie nie zgłosili uwag do projektu planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaplanowanie na terenie działki nr [...] zieleni izolacyjnej, mającej stanowić strefę buforową między planowanym terenem mieszkaniowo-usługowym a zakładem produkcyjnym, nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego. Sąd zwrócił uwagę, że w chwili uchwalania planu teren ten był w większości zadrzewiony, a plan zapewnia zachowanie funkcji istniejącego zakładu, a nawet jego rozwoju. Skargę kasacyjną złożył Prokurator Rejonowy w Kościerzynie, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającego się w braku sprawowania w sposób należyty kontroli działalności Rady Miejskiej w Kościerzynie w zakresie podjętej 3 listopada 2010 r. uchwały, a w konsekwencji braku należytego wyjaśnienia sprawy administracyjnej oraz błędnym przyjęciu, że podjęcie tej uchwały nastąpiło zgodnie z przepisami prawa; 2. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwała Rady Miasta Kościerzyna podjęta została z naruszeniem art. 20 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 6 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalenie na działce nr [...] w Kościerzynie (przewidzianej w planie jako wydzielona strefa 02/1.1 ze strefy 02.MU) obowiązku lokalizacji zieleni w formie biogrup o szerokości co najmniej 10 m nie narusza zasad władztwa planistycznego gminy; 2. art. 20 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że odrzucenie zbiorczo podczas jednego głosowania 25 uwag do planu oraz brak uprzedniej uchwały Rady Miejskiej w Kościerzynie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, nie stanowiło naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W oparciu o tak sformułowanie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazano, że każda ze zgłoszonych do planu miejscowego uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie również powinno mieć charakter indywidualnej uchwały. Powołano się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęte w spornym planie rozwiązanie – ustalenie na działce nr [...] w Kościerzynie obowiązku lokalizacji zieleni w formie podgrup o szerokości co najmniej 10 m, jako strefy buforowej dla funkcji mieszkaniowo-usługowej, planowanej na sąsiedniej działce, stanowiło przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Działanie Rady Miejskiej pozbawione było wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesów indywidualnych właścicieli sąsiadujących działek (nr [...] i [...]), stanowiło przejaw nierównego traktowania i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Pismem z 16 grudnia 2021 r. Rada Gminy Kościerzyna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11), rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Przyjmuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015 r., s.191-192). Uwagi do projektu planu są więc najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwała rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Rozstrzygnięcie rady dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik do uchwały. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Kościerzyny wydał zarządzenie z dnia 19 października 2010 r. dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu. W załączniku do tego zarządzenia wymieniono w tabeli wniesione uwagi, z zaznaczeniem, czy są to uwagi uwzględnione, czy nie (żadna z uwag nie dotyczyła działek nr [...], [...] czy [...]). Natomiast załącznikiem nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Kościerzynie z 3 listopada 2010 r. w przedmiocie planu miejscowego jest "Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu", w którym są wyszczególnione wskazane wyżej uwagi wraz z ich uzasadnieniem oraz stwierdzeniem, że Rada odrzuca te uwagi. Oznacza to, że uwagi do projektu planu zostały więc rozpatrzone zarówno przez Burmistrza jak i Radę Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym z art. 20 ust. 1 ustawy nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2016 r., II OSK 220/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2566/13, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09). Powszechną i prawnie dopuszczalną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu. Jak wskazano wyżej, również w niniejszej sprawie Rada Miasta Kościerzyny rozpatrzyła uwagi do projektu planu łącznie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi Załącznik nr 2 do uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Podkreślić należy, że w tym załączniku wymieniono każdą uwagę, wskazano, czy została uwzględniona, czy nie i z jakich powodów. W odniesieniu do każdej z uwag przedstawiono odrębne, bardzo wyczerpujące i szczegółowe uzasadnienie, które pozwoliło poznać indywidualne przyczyny jej nieuwzględnienia (żadna z uwag nie została uwzględniona). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu w miejscowym planie przeznaczenia działki nr [...] Rada Miasta nie nadużyła władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności nieruchomości polegająca na ustaleniu w granicach tej działki lokalizacji zieleni w formie biogrup, tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniącej funkcję zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m, miała swoje legalne uzasadnienie, gdyż interes publiczny przemawiał za pozostawieniem tego pasa terenu jako niepodlegającego zabudowie. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji słusznie wskazali, że przy ustalaniu przeznaczenia działki nr [...] konieczne było uwzględnienie nie tylko interesu prywatnego właścicieli tej działki, ale również interesu publicznego związanego z ochroną terenów zielonych w Kościerzynie. Utrzymywanie terenów zielonych w miastach niewątpliwie wiąże się z ochroną środowiska, a także ochroną zdrowia. Istnieją zatem konstytucyjnie chronione wartości, które uzasadniają ograniczenie praw właścicieli działki nr [...]. Organ słusznie wskazał, że przy ustalaniu położenia pasa zieleni wzięto pod uwagę istniejący na gruncie stan rzeczy. Uwzględniono mianowicie, że działka nr [...] w dacie uchwalania planu miejscowego była w znacznej części zadrzewiona. Takiej zieleni wysokiej (drzewa i krzewy) nie było natomiast na wskazywanej w skardze kasacyjnej sąsiedniej działce nr [...] (por. pismo procesowe Rady Miasta z 16 grudnia 2021 r., k. 58). Dodatkowo zaznaczyć należy, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 02/1.1, na którym dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe (§ 16 ust. 1 pkt 5 lit. a planu). Pas zieleni zaplanowano przy południowej granicy tej działki, jako izolację miedzy ww. terenem i istniejącym na nim zakładem produkcyjnym a terenem zabudowy mieszkaniowo-usługowej (02.MU). Zatem pas zieleni został przewidziany w konkretnym celu, jakim jest ograniczenie uciążliwości istniejącego zakładu dla mieszkańców sąsiednich terenów. Jednocześnie, na co słusznie zwróciła uwagę Rada Miasta, takie rozwiązanie nie wyklucza możliwości rozwoju istniejącego zakładu, bowiem dopuszcza istniejące funkcje przemysłowe na pozostałej części działki nr [...] (oraz na działce sąsiedniej nr [...]). Wobec powyższego przyjęte przez Radę Miasta założenie planistyczne należy uznać za racjonalne. Uwzględniało ono zarówno interes prywatny właścicieli działki nr [...], umożliwiając im dalsze prowadzenie działalności gospodarczej i jej rozwój, a także potrzeby mieszkańców Kościerzyny w zakresie ochrony przed uciążliwościami pobliskiego zakładu produkcyjnego i ochrony terenów zielonych w mieście. Wskazać też wypada, że na załączniku graficznym do planu rzeczony pas zieleni został ujęty w sposób jasny i czytelny, pozwalający na jednoznaczne ustalenie jego granic. W konsekwencji powyższego nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, bowiem prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności - nie może zostać obciążony kosztami tego postępowania (por. uchwała NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17).