II OSK 2741/19

Dnia 22 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Golubia-Dobrzynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 577/18 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. nr XXXVIII/210/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 577/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. nr XXXVIII/210/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że Rada Miasta Golubia - Dobrzynia w części tekstowej planu, dla terenów oznaczonych symbolami: 3MN, 7MN, 12MN, 14MN i 17MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - § 7 pkt 6 lit. a uchwały), 10MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - § 8 pkt 6 lit. a uchwały), 27MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi - § 9 pkt 6 lit. a uchwały), 9P/U (teren zabudowy produkcyjnej i usługowej - § 10 pkt 6 lit. a uchwały), określiła wysokość zabudowy podając wyłącznie liczbę kondygnacji nadziemnych. Biorąc pod uwagę, że pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany obligatoryjnie wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym, zastosowanie winna znaleźć takim przypadku obiektywna jednostka metryczna z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość. Odwołanie się przez organ planistyczny do pojęcia kondygnacji powoduje de facto pozostawienie rozwiązań architektonicznych w tym zakresie w gestii inwestorów, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach, a tym samym w sposób istotny narusza prawo w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego. Badając z kolei legalność zaskarżonej uchwały w części tyczącej się jej § 3 ust. 1 pkt 8 Sąd stwierdził, że regulacja ta zawiera definicję "dróg wewnętrznych" pomimo, że obowiązujące ogólne przepisy systemowe nie zawierały luki prawnej w tym zakresie. Legalna definicja zawarta została w art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Podkreślono, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, co wynika wprost z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Powtórne zdefiniowanie pojęcia ustawowego w uchwale prowadzi do realnej możliwości jego interpretacji w oderwaniu od aktu pierwotnego i może spowodować zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. W przypadku odmiennego zdefiniowania takiego pojęcia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie zachodzi już nie możliwość, lecz pewność zmiany znaczeniowej tego pojęcia, co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Ponadto kwestionowany przepis zakłada również, że grunty przewidziane pod drogi wewnętrzne będą udostępniane przez ich właścicieli i zarządców na określonych przez nich warunkach, co oznacza nałożenie ww. obowiązku w sposób niedookreślony przy zastosowaniu norm otwartych, które uzależniają realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień, na warunkach ustalonych przez inne organy czy instytucje o nieznanej treści, co stanowi zaprzeczenie władztwa planistycznego gminy. W świetle powyższego Sąd uznał, że wobec wadliwości planu dotyczącej jego obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., zniesienie stanu niezgodności z prawem nie mogło być osiągnięte poprzez stwierdzanie nieważności poszczególnych postanowień tego aktu sprzecznych z porządkiem prawnym, dlatego też stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Golub-Dobrzyń, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. na skutek jego niewłaściwego zastosowania polegającego na uznaniu, że maksymalna wysokość zabudowy powinna być określona za pomocą jednostki metrycznej z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość, podczas gdy za dopuszczalne należałoby uznać określenie maksymalnej wysokości zabudowy za pomocą liczby kondygnacji, 2) § 149 rozporządzenia na skutek jego niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu niedopuszczalności powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego i uznaniu, iż w zaskarżonej uchwale organ dokonał odmiennego zdefiniowania takiego pojęcia "dróg wewnętrznych", podczas gdy organ jedynie uszczegółowił definicję dróg publicznych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Niezasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na uznaniu przez Sąd, że maksymalna wysokość zabudowy powinna być określona za pomocą jednostki metrycznej z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość, podczas gdy za dopuszczalne należałoby uznać określenie maksymalnej wysokości zabudowy za pomocą liczby kondygnacji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, maksymalną wysokość zabudowy. Także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazuje, że jednym ze standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest ustalenie wysokości projektowanej zabudowy. Wysokość zabudowy powinna być wyrażona w takich jednostkach, które pozwala na jej precyzyjne określenie. Podstawową jednostką w układzie SI (Międzynarodowym Układzie Jednostek Miar, zatwierdzonym w 1960 r. przez Generalną Konferencję Miar na XI Generalnej Konferencji Miar i obowiązującym w Polsce od 1966 r.) dla określenia długości jest metr i dlatego w metrach lub pochodnych tej podstawowej jednostki powinny być wyrażane takie wielkości jak długość. Obowiązek podawania długości w metrach wynikał także z obowiązujących w dacie uchwalania planu miejscowego przepisów – z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie legalnych jednostek miar (Dz. U. z 2006 r. Nr 225, poz. 1638). W związku z tym w przypadku wysokości będącej miarą długości mierzoną pionowo plan miejscowy, jak trafnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji, winien precyzyjnie określać ten parametr tak, aby nie było żadnych wątpliwości. Plan powinien bowiem w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie. Wymóg ten zostanie spełniony tylko wówczas, gdy wysokość będzie ustalona w jednostkach metrycznych. Jedynie obok, ale nie zamiast jednostki metrycznej, dopuszczalnym jest wskazanie na liczbę kondygnacji jako dodatkowego kryterium warunkującego wysokość zabudowy. Liczba kondygnacji nie może zastąpić określenia wysokości zabudowy w jednostka metrycznych na danym terenie. Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że ustalenie wysokości jedynie w oparciu o liczbę kondygnacji pozostawia w gestii inwestora ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy. Samo pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) i w dacie uchwalania planu miejscowego pod tym pojęciem rozumiano poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważano także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 metry bez możliwości uznania za kondygnację nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Ta definicja nie wskazuje precyzyjnie na wysokość samej kondygnacji. Przykładowo zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna wysokość pomieszczeń w świetle przeznaczonych na pobyt ludzi wynosiła zasadniczo od 2,2 metra do 3,3 metra, a zgodnie z § 77 § 2 i 3 ww. rozporządzenia dla pomieszczeń higienicznosanitarnych minimalna wysokość pomieszczeń w świetle wynosi od 2,2 do 3 metrów. Już przytoczone przepisy wskazują, że prawodawca nie określił jednolitych standardów minimalnej wysokości w świetle pomieszczeń, a przy tym pominął regulowanie maksymalnej wysokości tych pomieszczeń. Wysokość pomieszczeń jest przy tym integralnie związana z wysokością kondygnacji. Tym samym określając w planie miejscowym wysokość jedynie przy uwzględnieniu liczby kondygnacji pozostawia się inwestorowi doprecyzowanie, czy dana kondygnacja będzie miała wysokość np. 2,5 metra czy też 3,5 metra lub więcej. Taki zaś sposób regulacji treści planu miejscowego, który nie określa parametrów zabudowy, a przenosi to na inwestora, narusza w istotny sposób zasady sporządzania planu miejscowego. Władztwo planistyczne organów gminy, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nie polega na możliwości ustalania takiej treści tego planu, aby była ona nieprecyzyjna. Ustawodawca powierzył organom gmin prawo do wydania przepisów w zakresie planowania przestrzennego zgodnie z delegacją ustawową, która w tym zakresie nakazuje ustalenie wysokości zabudowy. Władztwo polega na tym, że wysokość ta może być każdorazowo określona w stosunku do lokalnych warunków i potrzeb, ale przekroczeniem tego władztwa jest ustalanie wysokości w sposób nieprecyzyjny i niejasny, w istocie przenoszący ustalenie tego parametru na każdego inwestora. Taka zaś sytuacja miała miejsce w tej sprawie, bowiem to każdy inwestor projektując budynek mógł wskazać, że jeden budynek będzie miał wysokość np. 7 metrów (i dwie kondygnacje) a inny 10 metrów (także tylko z dwoma kondygnacjami). Także podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynikający z innych przepisów zakaz niwelowania skarp i wkomponowywanie budynków w istniejące skarpy i pochyłości nie stanowi żadnej przeszkody przed ustaleniem wysokości zabudowy w planie miejscowym. Co najwyżej wysokość tej zabudowy byłaby w planie miejscowym zróżnicowana. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wskazującym, że plan miejscowy ma określać sposób ustalenia wysokości budynku. Sposób mierzenia wysokości budynku określa § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie w planie odmiennego od wskazanego w powołanym § 6 ww. rozporządzenia sposobu mierzenia wysokości budynku nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych. Tym niemniej mimo, że to stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe, to nie ono było podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nie zamieściła w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wskazania na konieczność ustalenia w planie miejscowym sposobu wyznaczania wysokości budynku. Nie jest zasadny także i drugi zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył § 149 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedopuszczalności powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego i uznaniu, że w zaskarżonej uchwale organ dokonał odmiennego zdefiniowania takiego pojęcia "dróg wewnętrznych", podczas gdy organ jedynie uszczegółowił definicję dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zawarty w przytoczonym przepisie zakaz jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie go prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (tak też NSA w wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1954/06, LEX nr 380887). W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w planie miejscowym zawarto odrębną i niezgodną z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicję drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej, a zarazem przeznaczona do ruchu pojazdów - stanowi drogę wewnętrzną (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach). Tym samym podstawową różnicą miedzy drogami publicznymi i drogami wewnętrznymi jest dopuszczalność korzystania z nich. Z drogi publicznej korzystać może zasadniczo każdy, a o korzystaniu z rogi wewnętrznej decyduje jej właściciel. Wprowadzona w § 3 pkt 8 planu miejscowego definicja drogi wewnętrznej wskazuje, że są to działki umożliwiające skomunikowanie działek budowlanych i innych terenów z drogą publiczną i udostępniane do ruchu na warunkach wskazanych przez właściciela lub zarządcę. Ani żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera upoważnienia do definiowania dróg publicznych w planach miejscowych, ani też nie było dopuszczalnym włączanie w istocie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołanie się na regułę kolizyjną lex superior derogat legi inferiori jedynie potwierdza, że przepis ustawowy ma pierwszeństwo przed przepisem aktu niższe rangi. W takiej sytuacji stanowienie prawa w akcie podustawowym, które byłoby sprzeczne z ustawą, także stanowi istotną wadę uzasadniającą unieważnienie aktu podustawowego. Trafnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność całej uchwały. Zaskarżony plan miejscowy w zdecydowanej większości obejmuje przeznaczenie terenów pod zabudowę, a brak tak istotnego parametru jak wysokość stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dla takich terenów. Także co do wyznaczonych dróg w planie, w większości są to drogi wewnętrzne, a tym samym nieprawidłowe ich określenie stanowi także istotną w tej sprawi wadę. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.