IV SA/Po 974/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2018 r. nr [...] (AB.6740.178.2018), 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P4 Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. Starosta T. odmówił inwestorowi [...] Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. nr [...] na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] D. jednostka ewidencyjna [...] D.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 16.04.2018 r. wydanym na podstawie art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie 21 dni. Inwestor ustosunkował się do nałożonych na niego obowiązków. Nie przedłożył tylko kwalifikacji przedsięwzięcia obejmującej sumaryczną moc promieniowania dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się w jednym sektorze, podnosząc iż jest to nieuzasadnione. Inwestor stwierdził, iż nie jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie albo zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i żądanie przez organ przedłożenia nowej kwalifikacji przedsięwzięcia jest bezzasadne. W ocenie organu brak kwalifikacji przedsięwzięcia uwzględniającej sumowanie mocy promieniowania dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się w jednym sektorze uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] sp. z o.o. Wojewoda decyzją z dnia 3 września 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j. t.; zwanej dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy wniosek objęta jest ostateczną decyzją Burmistrza D. z dnia 19.10.2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej realizację wieży do 63,0 m, urządzenia teletechniczne umieszczone na ramie, ogrodzenie terenu oraz wykonanie linii zasilającej. Zdaniem Wojewody obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia oraz czy inwestycja jest zgodna z przepisami ochrony środowiska. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 j.t.; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r.") wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowania w obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludności) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Jak wskazał Wojewoda, w opisie technicznym obiektu wskazano, że planowana inwestycja obejmuje budowę wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wysokości całkowitej wynoszącej 61,45 m n.p.t. wraz z odgromem, dróg kablowych, ogrodzenia, instalacji szaf technologicznych do obsługi anten zawieszonych na wieży oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej. Wieża została zaprojektowana w pobliżu stacji w odległości ok. 25 m znajduje się na dz. nr ew. [...] budynek gospodarczy, natomiast budynek mieszkalny oddalony jest na wschód od inwestycji w odległości ok 77m. Na projektowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanych zostanie 12 anten sektorowych 4xAS21_2, 4xAS25_1, 4xAS26_2 skierowanych na azymut 0 stopni, 110 stopni, 180 stopni, 280 stopni zawieszonych na wysokości 58,3 m n.p.t. Wojewoda zauważył, iż "Kwalifikacja przedsięwzięcia" mimo że obejmuje 12 anten sektorowych, po cztery na każdym z azymutów, to zawiera odpowiednie obliczenia dla każdej z anten oddzielnie. Dokument ten nie pozwalał organowi rzetelnie odnieść się do ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest więc dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Kwalifikacja przedsięwzięcia powinna zatem uwzględnić sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Z tego powodu organ wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o załączenie kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiającej sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Inwestor nie uzupełnił wskazanych braków, co zdaniem Wojewody stanowi podstawę, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. do utrzymania w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Inwestor zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej podczas gdy decyzja organu I instancji w całości była wadliwa i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego; - § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, mimo braku ku temu podstaw. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W ocenie Inwestora stanowisko organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie, a przedstawiona wraz z wnioskiem analiza kwalifikacyjna przedsięwzięcia pozwala przyjąć ponad wszelką wątpliwość, iż dla przedstawionej przez skarżącą Spółkę konfiguracji anten planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Analiza ta stwierdza jednoznacznie, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten rozsiewczych. W § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wymieniono w sposób wyczerpujący przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie znajduje zastosowania w przypadku inwestycji radiokomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do klasyfikacji przedmiotowej inwestycji jako oddziałującej na środowisko w sposób określony w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405; zwanej dalej "u.o.u.i.ś."). W ocenie Sądu rozstrzygnięcia tej kwestii dokonano już w decyzji Burmistrza D. z dnia 19 października 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz inwestora polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej realizację wieży do 63,0 m, urządzenia teletechnicznego umieszczonego na ramie, ogrodzenia terenu oraz wykonania linii zasilającej. Wojewoda nie był uprawniony do dokonania odmiennej klasyfikacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Dokonując oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz 1073; zwanej dalej "u.p.z.p.") jest on związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z przywołanego we wstępnej części tego uzasadnia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie tych warunków w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ architektoniczno-budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (por, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W sytuacji braku planu miejscowego inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie w myśl art.72 ust.1 pkt 3 u.o.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 111/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku kiedy na określonym terenie obowiązuje plan miejscowy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sprawdzająca postanowienia prawa miejscowego wydawana jest przed podjęciem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś.). Natomiast w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu i sposób zagospodarowania określa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, to wówczas przed wydaniem takiej decyzji podejmuje się rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach (art.72 ust.1 pkt 3 u.o.u.i.ś.). W rozpoznawanej sprawie Inwestor dysponował ostateczną decyzją Burmistrza D. z dnia 19 października 2017 r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży do 63 m wraz z urządzeniami nadawczo – odbiorczymi. Na stronie drugiej tej decyzji stwierdzono, że planowana inwestycja nie wywiera oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności; nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco albo potencjalnie oddziaływać na środowisko. Tym samym na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ rozważał, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zgodnie z art.55 u.p.z.p. organy tym stanowiskiem były związane. Oznacza to, że w stanie fatycznym rozpoznawanej sprawy, na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Wojewoda nie był uprawniony do ponownej oceny czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także do formułowania tez, odmiennych niż w przywołanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli organy w jakikolwiek sposób chciałyby podważyć ocenę dokonaną na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to mogły zawiadomić właściwy organ o zasadności wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 760/15 oraz z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 596/16 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 35 Nb 1). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, jak i organ I instancji ignorując treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonały własnej oceny w zakresie odziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu organy nie miały podstaw do żądania od inwestora dokumentacji niezbędnej organom do dokonania oceny, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub tez mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie dokonał już bowiem Burmistrz D. w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a Wojewoda na mocy art. 55 u.p.z.p., oceną tą był związany. Z powyżej wskazanych powodów zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).