I OSK 1118/19

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C.i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 647/18 w sprawie ze skargi A. C. i K. C. na decyzję [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Ke 647/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. C. i K. C. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. C. i K. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.153.1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontroli działalności organów publicznych, polegające na nieprzeprowadzeniu wszechstronnej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) tj. zastosowanie kryterium zgodności z obowiązującym prawem w ograniczonym zakresie przez przeprowadzenie badania sprawy wyłącznie pod kątem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, pomijające obowiązującą treść powołanych przepisów Konstytucji RP, co ostatecznie doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków w sprawie; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, które Sąd I instancji powinien był dostrzec, chociaż to naruszenie nie zostało przez skarżące podniesione, polegające na przyjęciu za prawidłowe stanowiska organów o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z urzędu, które to stanowisko pozbawione jest nie tylko podstaw faktycznych ze względu na sprzeczności występujące w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, w zakresie pola powierzchni i przebiegu granic na odcinku zachodnim i południowym działki nr [...] (obręb [...] Z. m. L., ark. [...]), a które to nieprawidłowości przyznane zostały przez L. Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjno-Kartograficznego oraz narusza konstytucyjne zasady ochrony własności oraz dopuszczalności ograniczenia własności wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie prowadzi do naruszenia istoty własności; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez: - pominięcie bezprawności przyjęcia w toku modernizacji lat 2008-2009, że 308 m2 działki skarżących nr [...], zajętych pod służebność gruntową, stanowi własność osoby trzeciej, stojące w sprzeczności z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego oraz treścią księgi wieczystej KW nr [...] tej nieruchomości; - dowolność przyjęcia przez organy i zaakceptowanie tego przez Sąd, że brak prawidłowego powiadomienia skarżących o czynnościach podejmowanych na gruncie w toku postępowania modernizacyjnego przez geodetę, nie miał znaczenia dla wyniku sprawy, podczas gdy pozbawienie skarżących prawa uczestniczenia w tych czynnościach skutkowało wprost naruszeniem ich praw właścicielskich w stosunku do działki nr [...]; - akceptację braku pełnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy oraz nieprawidłowości wyciągniętych na jego podstawie wniosków, w wyniku uznania południowej i zachodniej granicy działki nr [...] za granice sporne, podczas gdy z właścicielami działek graniczących (przyległych od strony południowej i zachodniej) przed modernizacją oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...], w przeszłości i aktualnie nie toczyły się spory graniczne, a rzekoma sporność tych granic wywiedziona została z samowolnego i nie mającego żadnego umocowania prawno – dokumentacyjnego przez geodetę sporządzającego operat modernizacyjny lat 2008-2009, zaliczenia służebności przejazdu o szerokości 2 m, ustanowionej na działce nr [...] wzdłuż jej granicy zachodniej (na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]), do powierzchni gruntów należących do osoby trzeciej, tj. właścicielki działki oznaczonej nr [...]; 4. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że powołane przepisy p.g.k. sprzeciwiają się podejmowaniu i prowadzeniu postępowań weryfikujących postępowanie modernizacyjne, podczas gdy powinność podjęcia i przeprowadzenia z urzędu postępowań weryfikujących ewidencję gruntów i budynków wynika z samego faktu powzięcia informacji o możliwych nieprawidłowościach zaistniałych w postępowaniach modernizujących, których tolerowanie nie jest dopuszczalne ze względu na konstytucyjne zasady równej dla wszystkich prawnej ochrony własności oraz dopuszczalności jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa, a także nadrzędną potrzebę utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w zgodności z treścią dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z normami przypisanymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Rekapitulując stan sprawy wypada wskazać, iż kwestią sporną pozostaje możliwość aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...], położonej w L., obręb [...] – Z. Skarżące inicjując przedmiotowe postępowanie domagały się aktualizacji informacji dotyczących granic pomiędzy należącą do nich działką nr [...], a działkami nr [...] (od południa) oraz nr [...], nr [...] i nr [...] (od wschodu), zgodnie z wpisem Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia [...] sierpnia 1996 r., poz. [...], a także w zakresie powierzchni ww. działki nr [...]. Skarżące – co trafnie dostrzegł Sąd I instancji – podważały w szczególności informacje zawarte w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków będące wynikiem modernizacji ewidencji przeprowadzonej w latach 2008-2009. Od kwestii tych wypada rozpocząć odniesienie się do poszczególnych zarzutów kasacji. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia art. 24a p.g.k., odnoszący się do przeprowadzonego postępowania modernizacyjnego, to sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które w istocie podważają ustalenia leżące u podstaw operatu opisowo-kartograficznego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stanowiącego podstawę modernizacji ewidencji przeprowadzonej w latach 2008-2009. Powyższe zarzuty nie mogą jednak odnieść skutku weryfikacyjnego wobec wyników postępowania modernizacyjnego, a to z uwagi na tryb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W toku tegoż postępowania każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, mógł w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g.k.), a w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, mógł zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 p.g.k.). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ogłoszenie o powyższej modernizacji ukazało się w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] marca 2009 r., zaś w zakreślonym terminie 30 dni nie zostały wniesione zarzuty wobec powyższej modernizacji. W konsekwencji zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego z dnia [...] listopada 2008 r. dane dotyczące granic i powierzchni działki nr [...] stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a tym samym zarzuty pod adresem tej modernizacji zgłoszone po upływie ww. terminu podlegają rozpoznaniu jako wnioski o zmianę danych objętych obowiązującą ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g.k.). Nie można zatem w toku aktualnego postępowania potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podnoszonych wobec prawidłowości przeprowadzonego postępowania modernizacyjnego. Tym bardziej, że wnioskodawczynie niniejszego postępowania aktualizacyjnego odebrały pisma skierowane do nich w toku modernizacji ewidencji z lat 2008-2009, co dodatkowo zostało przyznane przed Sądem I instancji. W powyższym kontekście nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy p.g.k. sprzeciwiają się podejmowaniu i prowadzeniu w ramach postępowania aktualizującego operat ewidencyjny, weryfikacji postępowania modernizacyjnego. Przechodząc zatem do kwestii aktualizacji operatu ewidencyjnego wypada dostrzec, iż działka nr [...], po przeprowadzeniu postępowania modernizacyjnego, ma powierzchnię 0,3300 ha. Wynika to wyraźnie z informacji z rejestru gruntów i odpowiada treści wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne. Na obecnym etapie postępowania wypada zatem odnieść się do kwestii przebiegu granicy działki nr [...]. W tym zakresie należy zaś dostrzec, iż przebieg działek wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2019.393 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Trafnie przy tym zauaża Sąd I instancji, iż dokumentacja taka, po dokonanej w latach 2008-2009 modernizacji operatu ewidencyjnego, nie została opracowana, co w sprawie pozostaje niesporne. Natomiast dokumenty z lat wcześniejszych, w tym także dokumentacja z 1996 r., na którą powoływano się we wniosku aktualizacyjnym, uwzględnione już zostały w toku ww. modernizacji i obecnie nie stanowią okoliczności, o których mowa w art. 24 ust. 2a p.g.k. i nie mogą stanowić podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej. Co więcej, z dokumentacji postępowania modernizacyjnego wynika istnienie sporu co do przebiegu granicy działki nr [...]. Zostało to odnotowane w operacie sporządzonym w trakcie modernizacji przez jej wykonawcę – geodetę C. K., który stwierdził, że istniejący w bazie numerycznej opis granic nie jest zgodny z dokumentami prawnymi, a właściciele nieruchomości nie zdecydowali się na złożenie zgodnych oświadczeń co do przebiegu granic. Z tego też powodu skonstatowany w toku dotychczasowego postępowania brak dokumentów, o których mowa w ww. § 36 rozporządzenia, uniemożliwia aktualizację operatu ewidencyjnego. Kluczowe znaczenie dla sposobu załatwienia wniosku aktualizacyjnego ma także niepodważone ustalenie, iż działka nr [...] sąsiaduje od zachodu i południa z działką nr [...], stanowiącą własność T. G. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego L. w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., I NS [...] wynika bowiem zniesienie współwłasności nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...] o powierzchni 0,1780 ha, przez przyznanie prawa własności T. G. Tym samym wniosek aktualizacyjny złozony w badanej sprawie w istocie zmierza do przesunięcia granicy działki skarżących w sposób włączający sąsiednią działkę o nr [...] do należącej do skarżących działki nr [...]. W istocie zatem zmierza do zaprzeczenia prawa własności T. G. w odniesieniu do działki nr [...]. Trafnie w tej sytuacji konkluduje Sąd I instancji, iż tego rodzaju zmiany nie są dopuszczalne w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Postępowanie to ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjny i zawsze pozostaje wtórne względem postępowań wymienionych w § 36 rozporządzenia, w toku których dochodzi do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej określającej przebieg granic działek ewidencyjnych. Ewidencja gruntów ma bowiem znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające stan faktyczny i prawny ustalony w toku postępowań wskazanych w p.g.k. i rozporządzeniu. Wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie powodują powstania nowego prawa podmiotowego, choć oczywiście mają znaczenie prawne (vide: P.Hoffmann, Charakter prawny wpisów do ewidencji gruntów i budynków, "Rejent" 2000, nr 12, s. 55-79; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 323; A.Gryszczyńska [w:] M.Durzyńska i inni, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis 2013, uwagi do art. 24; wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., II SA 17/99, Lex nr 46214; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1999 r., II SA 119/99, Lex 46215; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., I OSK 1716/2006, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi wskazującymi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zakresie ograniczenia kryterium oceny legalności zaskarżonej decyzji do przepisów p.g.k. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Charakter postępowania ewidencyjnego uregulowanego w ww. przepisach p.g.k. oraz rozporządzenia, nie narusza konstytucyjnych uprawnień skarżących do ochrony prawa własności. W toku dotychczasowego postępowania jasno zostało wskazane, iż postępowanie aktualizujące operat ewidencyjny zainicjowane przez skarżące, nie nadaje się do osiągnięcia celów związanych z ochroną prawa własności, w takim zakresie jak tego skarżące oczekują. Stanowisko to jest prawidłowe, zaś argumentacja zaprezentowana w zaskarżonym wyroku przekonywująca. Nie jest rolą sądu administracyjnego wskazywanie postępowań, w ramach których skarżące mogą w sposób kompetentny zweryfikować oczekiwania względem zakresu swego prawa własności ale skoro kwestionują przebieg granicy działki nr [...], to postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane w art. 152–153 k.c. oraz art. 29–37 p.g.k., wydaje się rozwiązaniem pierwszego wyboru. W powyższym kontekście nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w zakresie uznania, iż nie istnieje powinność podjęcia i przeprowadzenia z urzędu postępowań weryfikujących ewidencję gruntów i budynków, w sytuacji powzięcia informacji o możliwych nieprawidłowościach zaistniałych w postępowaniach modernizujących. Kwestia zakresu działań podejmowanych z urzędu przez organy ewidencyjne była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w trakcie której wskazywano, iż rolą ewidencji gruntów i budynków oraz prowadzących ją organów administracji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych dotyczących takich kwestii jak zasięg i ograniczenia prawa własności. Błędnym jest zatem oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, czy taż o przestrzenny zakres tego prawa (granice lub powierzchnie działek). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju sporów, lecz jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Aktualizacja ewidencji przez usunięcie stwierdzonego błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ ewidencyjny nie jest władny uwzględnić żądania wprowadzenia zmian tyczących m.in. przebiegu granic działek ewidencyjnych w sytuacji istnienia sporu granicznego. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek w świetle złożonych dokumentów, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem uzyskania określonego rozstrzygnięcia w ramach odrębnego postępowania, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2014 r., III SA/Kr 633/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., I SA/Wa 2833/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W powyższym zakresie nie można w szczególności potwierdzić zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Przyjęty w przepisach p.g.k. i rozporządzenia zakres kompetencji organów ewidencyjnych w żadnej mierze nie narusza uprawnienia skarżących do ochrony konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicielskich. Może to nastąpić przez zainicjowanie odpowiedniego postępowania. Postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego nie jest takim postępowaniem, co nie oznacza, iż jego negatywny wynik może być postrzegany jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.