I OSK 1612/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 696/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 696/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie pojazdu z drogi. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm., dalej jako "u.P.r.d."), podjęła w dniu [...] listopada 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 roku, poz. [...]). Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 wraz załącznikiem. Radzie Miasta [...] zarzucił podjęcie aktu normatywnego w części objętej § 1 z naruszeniem art. 130a ust. 6 u.P.r.d. poprzez ustanowienie wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze miasta K. oraz jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym, z przekroczeniem dyspozycji normy zawartej w tym przepisie i ustalenie wskazanych stawek na poziomie zbliżonym do maksymalnego określonego w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 poz. 772), przy jednoczesnym braku poczynienia ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w szczególności, że opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale przez Radę Miasta [...] nie przekraczają stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r. Ponadto kwoty opłat nie zostały zwiększone i pozostają na poziomie z 2017 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 130a ust. 6 u.P.r.d., rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Rekonstrukcja delegacji ustawowej, w związku z odesłaniami do innych przepisów, wymaga ustalenia ich treści i dopiero na tej podstawie zbudowania pełnej normy prawnej. W art. 130a ust. 1 i 2 u.P.r.d. określone są zadania publiczne, polegające generalnie na usuwaniu przez powiat pojazdów, które z różnych przyczyn nie powinny znajdować się na drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; 2) nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c; 3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego, chyba że istnieje możliwość skierowania pojazdu na pobliską drogę, na której dopuszczalny jest ruch takiego pojazdu; 4) pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby wymienione w art. 8 ust. 1 i 2; 5) pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela; 6) kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami albo której zatrzymano prawo jazdy i nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu poprzez przekazanie go osobie znajdującej się w nim i posiadającej uprawnienie do kierowania tym pojazdem, chyba że otrzymała ona pokwitowanie, o którym mowa w art. 135 ust. 2. Zgodnie z ust. 2, pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy: 1) kierowała nim osoba: a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu; 2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska. Stosownie do ust. 5c art. 130a, pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, z uwzględnieniem ust. 7. Z kolei, po myśli ust. 2a, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Tak więc delegacja ustawowa miałaby następującą treść: rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu z drogi pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i parkowanie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jak wynika z upoważnienia ustawowego, rada powiatu uzyskała relatywnie szerokie uprawnienia prawotwórcze, przy czym nie ma w tym zakresie pełnej swobody, pozostając związana dwoma zasadniczymi dyrektywami odnoszącymi się do ustalania wysokości opłat i kosztów: po pierwsze – wysokość opłat jak i wysokość kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; po drugie - wysokość opłat jak i wysokość kosztów powinna być wyliczona z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeśli chodzi o pierwszą z tych dyrektyw, to ma ona charakter "sprawnościowy" i niewiele z niej konkretnego wynika poza tym, że wysokość ustalonych opłat i kosztów powinna być taka, aby powiat mógł w sposób sprawny zadania określone w ust. 1 i 2 art. 130a wykonywać. W przypadku drugiej dyrektywy sytuacja jest inna, bowiem w kwestii określenia wysokości opłat i kosztów odsyła ona do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jest to uzasadnione z punktu widzenia istoty opłaty administracyjnej, która powinna odpowiadać ponoszonym kosztom, a nie służyć celom komercyjnym. Wobec tego wysokość opłat i kosztów określonych w uchwale powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym i to nie takim, które są w praktyce stosowane na obszarze całego kraju czy województwa, czy też nawet na obszarze innego powiatu. Mają to być koszty rzeczywiste, stosowane na obszarze tego konkretnego powiatu, którego organ podejmuje uchwałę. W judykaturze podnosi się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne. Nie budzi wątpliwości, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady. Biorąc powyższe na względzie WSA w Gliwicach uznał, że w żaden sposób organ reprezentujący Miasto [...], działający w tym przypadku jako organ powiatu, nie wykazał, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W tej sytuacji, nawet jeśli mieszczą się one w granicach przewidzianych w rozporządzeniu MF, to nieuwzględnienie dyrektywy (dyspozycji) określającej materialną zasadę ustalania wskazanych opłat i kosztów, a w konsekwencji tego ustalenie ich w sposób arbitralny, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. W tej sytuacji, skoro stwierdzone uchybienie dotyczy nie tylko § 1 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem nr 1 "Wysokość opłat za usunięcie pojazdu. Tabela nr 1", lecz także załącznika nr 2: "Wysokość opłat za przechowywanie pojazdu. Tabela nr 2" oraz § 2, dotyczącego wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, które uzależnione zostały od stawek przyjętych w § 1 wraz z wymienionymi załącznikami, Sąd postanowił stwierdzić nieważność uchwały także i w tych częściach, a w efekcie w całości, bowiem pozostałe przepisy (§ 3, który powierza wykonanie uchwały Prezydentowi; § 4 - stwierdzający utratę mocy prawnej poprzedniej uchwały oraz § 5 - kierujący uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]) stanowią jedynie jej część formalną, która bez § 1 i § 2 nie może samodzielnie egzystować. W dniu 28 lutego 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130a ust. 6 u.P.r.d. prowadzącą do nieuzasadnionego uznania zaskarżonym wyrokiem, iż organ ustalił wysokość opłat, o których mowa w tym przepisie bez uwzględnienia wymogu sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów z drogi rzeczywistych kosztów realizacji zadania; 2. naruszenie prawa postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. poprzez błędne przyjęcie, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, iż skarżący jakoby wykazał ustalenie przez organ wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. z naruszeniem wskazanych tym przepisem przesłanek. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji przedmiotowych zadań, pozostawia swobodnemu uznaniu Rady określenie wysokości opłat, która ustalając je na określonym uchwałą poziomie wzięła pod uwagę specyfikę miasta K., w tym także ilość pojazdów usuniętych w latach poprzednich, ilość pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich, bo ten element także wchodzi w skład kalkulacji z uwagi na kryterium konieczności sprawnej realizacji przewidzianych zadań, ponieważ przemawia za tym ratio legis omawianych przepisów. Rada, określając wysokość opłat w oparciu o powyższe kryteria na kolejny rok, siłą rzeczy nie jest w stanie przewidzieć wszystkich zdarzeń i okoliczności, które będą przecież wpływać na wysokość ponoszonych przez powiat kosztów celem sprawnej realizacji przedmiotowych zadań. W tym zakresie posiłkować się musi doświadczeniem oraz wynikami finansowymi realizacji tych zadań w roku, bądź w latach poprzednich, uwzględniając tak ilość dokonywanych czynności jak też ponoszone na ten cel wydatki, co znajduje przecież swe rzeczywiste odzwierciedlenie w realizacji budżetu. Właśnie te dane budżetowe stanowić muszą i stanowią dla organu podstawę oceny czy wyczerpane zostały kryteria określone przepisem art. 130a ust. 6 u.P.r.d. dla prawidłowego ustalenia wysokości opłat tam wskazanych. Dane te są przedmiotem bieżącej pracy organu i jego aktualnej co najmniej na chwilę uchwalania wiedzy w przedmiotowym zakresie. W związku z tym racjonalny ustawodawca nie wprowadził wymogu szczególnego dokumentowania kalkulacji i nie sankcjonował żadnym przepisem. Zatem sam brak dokumentowania w procesie uchwalania, kalkulacji kosztów usuwania pojazdów, nie może zdaniem organu stanowić podstawy dla tezy pominięcia materialnej zasadę ustalania wskazanych przepisem przedmiotowych opłat. Taki wniosek jest chybiony i niezasadny. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż materia ta pozostała także poza stanowiskiem skarżącego, który w tej mierze nie wskazał żadnych dowodów a tym samym nie wykazał należycie istnienia rzeczywistych podstaw dla stawianych zarzutów do czego był obowiązany zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c., zaś przyjęcie skarżonym orzeczeniem niewykazanej tezy skarżącego stanowi o uchybieniu tym przepisom. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zasad określenia opłat, o których mowa w art. 130 ust. 6 u.P.r.d. Istota sporu w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do kwestii wykładni pojęcia "kosztów usuwania pojazdów", która - jak chce tego skarżący kasacyjnie organ – jest w istocie nieprzewidywalna, za dany rok. Stąd powinno się brać pod uwagę koszty z roku ubiegłego. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu posiada charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a zatem ocenę postawionego zarzutu kasacyjnego wypada rozpocząć od analizy art. 130a ust. 6 u.P.r.d. stanowiącego podstawę materialnoprawną tejże uchwały. Zgodnie z tym przepisem: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z powyższego przepisu wynika upoważnienie do ustalania wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 u.P.r.d. są zatem: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania powyższego upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). Dokonując analizy okoliczności sprawy z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wypada wskazać, że wykładnia owego przepisu zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przesłanki ukształtowania zakresu obowiązku ponoszenia opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym powinno być uzasadnione. Nie sposób tym samym zaaprobować poglądu prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ, że wykazał, dlaczego ustalono stawki na poziome ustalonym w zaskarżonej uchwale, ponieważ takiego uzasadnienia w istocie nie ma. Jak trafnie podniósł w odpowiedzi na skargę prokurator Prokuratury Rejonowej [...] usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z budżetu samorządu terytorialnego, a zatem wykazanie "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", o których mowa w art 130 ust. 6 u.P.r.d. oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg - a wysokość kosztów powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą a nie tylko hipoteczną wielkość. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niezasadna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.