II SA/Gl 696/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Katowice-Północ na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 23 listopada 2017 r. nr XLIX/1012/17 w przedmiocie opłaty za usunięcie pojazdu z drogi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Katowice, działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm), podjęła w dniu 23 listopada 2017 r. uchwałę nr XLIX/1012/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2017 roku, poz. 6572, dalej: uchwała). Skargę na ww. uchwałę wywiódł Prokurator Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach (dalej: Prokurator), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 wraz załącznikiem. Radzie Miasta Katowice zarzucił podjęcie aktu normatywnego w części objętej § 1 z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 poz. 1260, ze zm.) poprzez ustanowienie wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze miasta Katowice oraz jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym, z przekroczeniem dyspozycji normy zawartej w tym przepisie i ustalenie wskazanych stawek na poziomie zbliżonym do maksymalnego określonego w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 poz. 772), przy jednoczesnym braku poczynienia ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych na terenie; W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż ustawodawca w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przyjął tylko dwa kryteria stanowiące podstawę do ustalenia wysokości opłat i wykluczył możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały w tym przedmiocie innymi względami. Dlatego decydujące i jedyne znaczenie dla ustalenia wskazanej opłaty jest konieczność sprawnej realizacji tych zadań oraz koszty przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z uchwały jak również z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, aby Rada Miasta Katowice analizowała, a następnie uwzględniała ww. ustawowe nakazy związane z przyznaną jej kompetencją prawodawczą. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza stanowienie przepisów prawa miejscowego tak, by akt stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w zakresie uregulowań zawartych w § 1 oraz w załączniku do tego przepisu. Organ stanowiący Miasta Katowice nie poczynił ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie Katowic, a w nader lakonicznym uzasadnieniu do uchwały nie zostały ujęte jakiekolwiek informacje na temat wysokości kosztów dotyczących od holowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w ww. mieście. Z ustaleń postępowania wyjaśniającego nie wynika również, by takie informacje były przedmiotem sesji Rady, na której zaskarżona uchwała była podjęta. Z uwagi na fakt, że opłaty dotyczące wyżej wskazanej działalności stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym), przy braku nakładów własnych uznać należy, że ich nieodpowiednie określenie na wysokim poziomie stanowi formę nadmiernego i niezgodnego z prawem fiskalizmu. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż Rada Miasta Katowice nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w Katowicach oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych, tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. W ocenie skarżącego, Rada Miasta Katowice nie powzięła żadnych czynności mających na celu ustalenie rzeczywistych kosztów usunięcia pojazdów z drogi oraz ich przechowywania, w sposób dowolny określając wysokość opłat, o których traktuje uchwała. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był zobowiązany do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czego jednak nie dokonał. Tym samym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a więc niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. l30a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Nie budzi wątpliwości, iż Rada Miasta posiadała pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który zawiera przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały. Nieuwzględnienie przez Radę Miasta okoliczności, wskazanych w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w szczególności, że opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale przez Radę Miasta Katowice nie przekraczają stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r. Ponadto kwoty opłat nie zostały zwiększone i pozostają na poziomie z 2017 r. Zdaniem Prezydenta, zasada kalkulacji stawek, wymagająca uwzględnienia przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady. Rada Miasta, ustalając je na poziomie określonym w uchwale, wzięła pod uwagę specyfikę Miasta Katowice, ilość pojazdów usuniętych w latach poprzednich oraz ilość pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich. Analizując rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów, poniesione przez powiat, należy wskazać poszczególne elementy tychże kosztów, takie jak holowanie, parkowanie, awaryjne otwarcie, usunięcie śmieci, wydruk poleceń zapłat, zorganizowanie przetargów na sprzedaż, ocena techniczna, notarialne uwierzytelnianie podpisów, składki OC. Rada Miasta Katowice część środków uzyskanych z tytułu usunięcia oraz parkowania pojazdów przeznacza na pokrycie wspomnianych powyżej kosztów. W wielu przypadkach powiat realizując przedmiotowe zadanie nie może odzyskać poniesionych kosztów przede wszystkim z uwagi na bezskuteczną egzekucję bądź też w związku niemożnością ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia tych kosztów. Faktycznie odzyskiwane środki nie pokrywają kosztów realizacji tego zadania. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu 5 grudnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej rozszerzyła wniosek zawarty w skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności również załączników do przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, podejmowany przez uprawniony organ, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 Konstytucji RP, regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990, dalej: u.p.r.d.). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Stosownie do art. 130a ust. 6 u.p.r.d., rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Rekonstrukcja delegacji ustawowej, w związku z odesłaniami do innych przepisów, wymaga ustalenia ich treści i dopiero na tej podstawie zbudowania pełnej normy prawnej. W art. 130a ust. 1 i 2 określone są zadania publiczne, polegające generalnie na usuwaniu przez powiat pojazdów, które z różnych przyczyn nie powinny znajdować się na drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; 2) nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c; 3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego, chyba że istnieje możliwość skierowania pojazdu na pobliską drogę, na której dopuszczalny jest ruch takiego pojazdu; 4) pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby wymienione w art. 8 ust. 1 i 2; 5) pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela; 6) kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami albo której zatrzymano prawo jazdy i nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu poprzez przekazanie go osobie znajdującej się w nim i posiadającej uprawnienie do kierowania tym pojazdem, chyba że otrzymała ona pokwitowanie, o którym mowa w art. 135 ust. 2. Zgodnie z ust. 2, pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy: 1) kierowała nim osoba: a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu; 2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska. Stosownie do ust. 5c art. 130a, pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, z uwzględnieniem ust. 7. Z kolei, po myśli ust. 2a, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Zatem pełna delegacja ustawowa miałaby następującą treść: rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu z drogi pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i parkowanie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jak wynika z upoważnienia ustawowego, rada powiatu uzyskała relatywnie szerokie uprawnienia prawotwórcze, przy czym nie ma w tym zakresie pełnej swobody, pozostając związana dwoma zasadniczymi dyrektywami donoszącymi się do ustalania wysokości opłat i kosztów: po pierwsze – wysokość opłat jak i wysokość kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; po drugie - wysokość opłat jak i wysokość kosztów powinna być wyliczona z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeśli chodzi o pierwszą z tych dyrektyw, to ma ona charakter "sprawnościowy" i niewiele z niej konkretnego wynika poza tym, że wysokość ustalonych opłat i kosztów powinna być taka, aby powiat mógł w sposób sprawny zadania określone w ust. 1 i 2 art. 130a wykonywać. W przypadku drugiej dyrektywy sytuacja jest inna, bowiem w kwestii określenia wysokości opłat i kosztów odsyła ona do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jest to uzasadnione z punktu widzenia istoty opłaty administracyjnej, która powinna odpowiadać ponoszonym kosztom, a nie służyć celom komercyjnym. Wobec tego wysokość opłat i kosztów określonych w uchwale powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym i to nie takim, które są w praktyce stosowane na obszarze całego kraju czy województwa, czy też nawet na obszarze innego powiatu. Mają to być koszty rzeczywiste, stosowane na obszarze tego konkretnego powiatu, którego organ podejmuje uchwałę. W judykaturze podnosi się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., sygn. II SA/Sz 1314/17, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 2644/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać przyjdzie, iż w żaden sposób organ reprezentujący Miasto Katowice, działający w tym przypadku jako organ powiatu, nie wykazał, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W tej sytuacji, nawet jeśli mieszczą się one w granicach przewidzianych w rozporządzeniu MF, to nieuwzględnienie dyrektywy (dyspozycji) określającej materialną zasadę ustalania wskazanych opłat i kosztów, a w konsekwencji tego ustalenie ich w sposób arbitralny, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. W tej sytuacji, skoro stwierdzone uchybienie dotyczy nie tylko § 1 przedmiotowej uchwały wraz z załącznikiem nr 1 "Wysokość opłat za usunięcie pojazdu. Tabela nr 1", lecz także załącznika nr 2: "Wysokość opłat za przechowywanie pojazdu. Tabela nr 2" oraz § 2, dotyczącego wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, które uzależnione zostały od stawek przyjętych w § 1 wraz z wymienionymi załącznikami, Sąd postanowił stwierdzić nieważność uchwały także i w tych częściach, a także w efekcie w całości, bowiem pozostałe przepisy ( § 3, który powierza wykonanie uchwały Prezydentowi), § 4 -stwierdzający utratę mocy prawnej poprzedniej uchwały) oraz § 5 - kierujący uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego) stanowią jedynie jej część formalną, która bez § 1 i § 2 nie może samodzielnie egzystować. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.