II SA/Kr 1285/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala. W dniu 29 grudnia 2017 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlaneg w L., w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie [...] znak: [...], którym nakazał inwestorowi S. S. wstrzymanie budowy drogi na działkach ewidencyjnych nr [...] [...] [...], [...] położonych w miejscowości J., Gmina D., pasem o szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46,00 m oraz nałożył na inwestora S. S. obowiązek przedłożenia do PINB w terminie do dnia 15 marca 2018 r. następujących dokumentów i opracowań: < zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego < cztery egzemplarze projektu budowlanego w/w obiektu budowlanego wraz opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, < zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, < oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez S. S. oraz M. S. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2018 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną postnaowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa) w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej upb). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które toczy się od 2014 r. Opisał przeprowadzone dowody oraz wydane dotychczas rozstryzgnięcia (decyzja PINB z 15 września 2014 r., uchylona przez [...]WINB 14 stycznia 2015 r., postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 20 lipca 2015 r. oraz o jego podjęciu z dnia 28 listopada 2017 r. Następnie organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności nałożenia przez organ I instancji postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 upb, obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości J., Gmina D., pasem o szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46,00 m oraz przedłożenia określonej wymaganej dokumentacji. Wyjaśniono kwestię ustalenia kręgu stron postępowania podkreślając, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia ujawnił się fakt, iż strony S. W. i J. O. zmarły. W tracie toczącego się przed organem II instancji postępowania w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk meteorologicznych, intensywnych opadów deszczu w pierwszej połowie lipca 2018, doszło do lokalnych podtopień w rejonie, w którym znajduje się przedmiot niniejszego postępowania. W tych okolicznościach, w celu szybkiego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy odstąpiono od dalszych czynności mających na celu ustalenie spadkobierców po zmarłych stronach i zobligowano organ I instancji do przeprowadzenia wnikliwego postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowego kręgu stron przed ostatecznym zakończeniem niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania [...]WINB zauważył, iż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez Inwestora robót budowlanych. Przywołano art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwalifikacji robót budowlanych jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 upb prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 u upb) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą). W konsekwencji organ odwoławczy potwierdził stanowisko PINB, iż w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości J., Gmina D., pasem szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46,00 m. Przedmiotowa budowa drogi wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, organ I instancji zasadnie prowadzi postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 upb. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W myśl tych przepisów jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. W związku z powyższym, aby uczynić zadość ww. przepisom wyrażonym w art. 48 ust.2 i Prawa budowlanego, PINB w L. prawidłowo w dniu 29 grudnia 2017 r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr [...] [...], którym nakazał inwestorowi S. S. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości J., Gmina D., pasem o szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46,00 m oraz przedłożenia w określonym terminie (do dnia 15 marca 2018 r.) dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 upb. Postanowienie to jako zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa winno zatem zostać utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Mając na uwadze niniejsze postępowanie zażaleniowe [...]WINB w [...] postanowił wyznaczyć dla S. S. nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 października 2018 r. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. S., zarzucając mu - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 §1, art. 78 §1, art. 79 §1 i §2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci obrazy art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz obrazy art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż przypisane przywołanych artykułach czynności nie miały miejsca w rzeczywistości. Skarżący w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 17 i ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 Prawo budowlane wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wydane w oparciu o przywołaną decyzję z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na przedmiotowych działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] od lat dziewięćdziesiątych dziewiętnastego wieku znajduje się droga wiejska. Zaskarżone postanowienie zdaniem skarżącego de facto likwiduje przedmiotową drogę i pozbawia go możliwości korzystania z należących do niego pól uprawnych. Skarżący podniósł też, że wyłącznie remontował istniejącą od dziesięcioleci drogę, zatem nie ma w sprawie zastosowania tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dalej zwrócił uwagę że poruszenie przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia kwestii zagrożenia powodzią, które miało mieć miejsce w lipcu 2018 r. oznacza, że ktoś wniósł pismo procesowe informujące o tej sprawie. Zgodnie z K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien o tym powiadomić wszystkich uczestników postępowania, aby mogli się do niego odnieść, a tego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uczynił. Stawia to pod dużym znakiem zapytania staranność, profesjonalizm i bezstronność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy wydawaniu zarówno postanowienia nr [...], jak i decyzji [...] i te okoliczności powodują wątpliwości co do wydania zgodnie z prawem tych aktów administracyjnych, bo na pewno nie są wydane zgodnie ze stanem rzeczywistym w terenie. W konsekwencji opisanych uchybień proceduralnych organy obu instancji niewłaściwie zastosowały przywołane wyżej, a wymienione w postanowieniach i decyzji artykuły Prawa budowlanego i K.p.a., uznając przedwcześnie, że dysponują wystarczającą wiedzą na temat działań podjętych przez S. S. na wymienionych działkach. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżone postanowienia i decyzja naruszają cytowane w skardze przepisy, a sama skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 443). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy ) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wstępny wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3). Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, a procedura legalizacyjna wdrożona została przez organy nadzoru budowlanego w związku z nielegalną budową drogi na działkach [...], [...], [...] oraz [...]. Równocześnie skarżący wykonał roboty ingerujące w sąsiadujący z budowlą potok (który nie posada wydzielonej działki). Skarżący zarzuca, że w istocie wykonywane przez niego roboty budowlane nie są budową, tylko remontem drogi, która zawsze w tym terenie istniała, w związku z czym nie miał obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. W ocenie Sadu zarzut ten jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę na wykonanie spornych robot, nie przeczy temu sam skarżacy. Z bogatego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika też, że skarżący nawiózł gruz, żwir i kamienie, które następnie rozplantował i ubił w taki sposób, aby umożliwić przejeżdżanie pojazdów. Wynika to z protokołów kontroli, w tym z dnia [...] maja 2015 r. oraz [...] grudnia 2017r.; dokumentacji fotograficznej znajdującej się w tomie 1 akt adm.(k. 167 -164, 199-200) w tomie 6 (k. 1266-1270), natomiast stan zagrożenia powodziowego na spornym terenie obrazują zdjęcia znajdujące się w tomie 7 akt adm., z 18 lipca 2018 r. (karty 1448 – 1442). Stan ten okoliczni mieszkańcy wiążą z ingerencją w koryto potoku, co miało miejsce łącznie z budową spornej drogi. Te nagłe okoliczności spowodowały, że organ II instancji odstąpił od poszukiwania następców prawnych zmarłych S. W. i J. O., wskazując że żaden z nich nie był w sprawie stroną, na którą nałożono jakiekolwiek obowiązki. Jednocześnie organ II instancji zobowiązał organ I instancji do dokonania w tym zakresie niezbędnych ustaleń, przed ostatecznym zakończeniem postepowania legalizacyjnego. W ocenie sądu, biorąc po uwagę zaistniały stan faktyczny i zasadę szybkości postepowania, było to działanie dopuszczalne. Dodatkowo z akt sprawy (tom 6 k. 1282 akt adm.) wynika, że droga ta znajduje się co najmniej częściowo na działce [...], stanowiącej własność H. C., która stanowczo i konsekwentnie, od początku postępowania, które rozpoczęło się w 2014 r. sprzeciwia się wykonywaniu tych prac. Przywołana mapa sytuacyjna znajdująca się na karcie 1282 akt adm. została wykonana przez biegłego geodetę do sprawy cywilnej o sygn. [...]. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem itp. ) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym wdrożona przez organy na zasadzie art. 48 ustawy prawo budowlane procedura legalizacyjna jest w niniejszej sprawie prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego braku przeprowadzenia wizji w terenie przez organ II Instancji, pomimo wniosku zawartego w zażaleniu, co zdaniem skarżącego naruszyło przepis art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 §1, art. 78 §1, art. 79 §1 i §2 k.p.a. wskazać należy co następuje. Wniosek dowodowy złożony przez skarżącego był konsekwencją wcześniejszych jego wywodów dotyczących tego, że nie wybudował nowego obiektu ale wyremontował istniejący, jak również twierdzeń, że roboty te wspierał Wójt Gminy D. Wskazać zatem należy, że w spornym terenie prowadzane były trzy wizje, z czego ostatnia w dniu [...] grudnia 2017 r. (tuż przed wydaniem postanowienia przez organ I Instancji), przy czym stwierdzono wówczas, że stan od 2015 roku nie uległ zmianie. Nie wynika też z akt sprawy – wbrew twierdzeniom skargi i zażalenia – ze sporne pracy były wykonywane przy wsparciu Gminy D. W szczególności nie wskazują na to pisma załączone do zażalenia, autorstwa skarżącego, kierowane do Wójta Gminy D w sprawie konieczności wykonania remontu drogi na parceli gruntowej [...]. Z pism tych wynikają dwie okoliczności – po pierwsze droga na działce [...] nie jest tożsama z terenem, na którym skarżący samodzielnie zbudował drogę (leży po przeciwległej stronie potoku- vide mapa k. 1282), a po wtóre Wójt w podpowiedzi na pisma skarżącego informuje o braku środków finansowych na ten cel. Co więcej z akt sprawy wynika, że roboty wykonane przez skarżącego w obrębie potoku spowodowały podmywanie skarpy od strony tejże właśnie drogi położnej na działce [...] (k. 103, 105 tom I akt adm., k. 445 tom 2 akt adm.). Dodatkowo na k. 446 znajduje się oświadczenie Wójta Gminy D, że Gmina D nie była inwestorem ani wykonawcą robót budowlanych wzdłuż istniejącego potoku oraz drogi wewnętrznej oznaczonej nr ewid.[...] w obrębie działek ewidencyjnych [...] i [...] w J. . Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 Kpa, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Z przepisu tego wynika, że nie każdy wniosek dowodowy zgłoszony prze strony musi zostać przez organ uwzględniony, ale tylko taki, który przyczyni się do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W niniejszym przypadku istotne dla sprawy okoliczności zostały już dostatecznie wyjaśnione i kolejna wizja w terenie zmierzałaby jedynie do przedłużenia – i tak już bardzo długo trwającego – postępowania. Skarżący bowiem w istocie nie przeczy, że wykonał określone roboty budowlane, celem zabezpieczenia dojazdu do własnych pól. Spór sprowadza się do oceny ich charakteru (remont lub budowa). Sprawą pozostającą natomiast poza zainteresowaniem i kognicją organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, są podnoszone przez Skarżącego kwestie związane z zaszłościami historycznymi związanymi ze zmianami geodezyjnymi czy własnościowymi w spornym terenie. Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.