IV SAB/Po 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność [...] w Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] w Ż. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność [...] w Ż. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] w Ż. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (powoływane dalej jako Stowarzyszenie lub skarżący) złożyło skargę na bezczynność Proboszcza [...] w [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie w dniu [...] maja 2018 r. zwróciło się, drogą elektroniczną, do Proboszcza [...] w [...] (dalej Proboszcza Parafii) o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania w zakresie: 1. liczby osób pochowanych na cmentarzu w 2017 r , 2. rodzajów opłat cmentarnych pobranych w 2017 r. (w tym m. in. opłat za oddanie miejsca pod grób, opłaty za ustawienie ławki, opłaty za wycięcie drzewa, opłaty za czynności związane z pochowaniem zwłok, opłaty za wjazd pojazdów na teren cmentarza), 3. czy istnieje dokument/cennik ustalający wysokość ww. opłat, a jeżeli tak, to Stowarzyszenie zwróciło się o jego udostępnienie, 4. kwot pieniężnych uzyskanych z opłat cmentarnych za rok 2017. Wnioskodawca oczekiwał przekazania informacji drogą elektroniczną na adres wskazany w mailu. Wobec braku odpowiedzi, Stowarzyszenie w kolejnym wniosku przesłanym drogą elektroniczną - [...] czerwca 2018 r. skierowało do Proboszcza Parafii wezwanie do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane w dniu [...] maja 2018 r. W przekazanym drogą elektroniczną piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., Proboszcz Parafii wskazał, że cmentarz w [...] nie pełni funkcji cmentarza komunalnego i dlatego nie podlega obowiązkowi udzielania informacji publicznej W dniu [...] czerwca 2018 r. na adres siedziby Parafii wpłynęła skarga na bezczynność Proboszcza Parafii w zakresie udzielenia odpowiedzi na ww. pytania. Stowarzyszenie w skardze na bezczynność Proboszcza Parafii, zarzuciło naruszenie art. 61 Konstytucji w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.) oraz wniosło o zobowiązanie Proboszcza Parafii do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Takim podmiotem jest w szczególności Parafia (Proboszcz) w sytuacji, gdy gospodaruje środkami publicznymi lub wykonuje zadania publiczne. Złożony wniosek dotyczy właśnie takiego przypadku. Jeżeli na terenie gminy nie funkcjonuje cmentarz komunalny, a tak jest w gminie [...], to cmentarz parafialny przejmuje funkcję tego pierwszego. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912 ze zm.) w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Jednym z zadań własnych gminy jest prowadzenie cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm.). W oparciu o powyższe przepisy, zdaniem Stowarzyszenia, nie ulega wątpliwości, że Parafia w takich okolicznościach wykonuje zadania, które dotyczą bezpośrednio spraw publicznych. Proboszcz Parafii jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji dotyczących zarządzania cmentarzem wyznaniowym, pełniącym funkcje komunalnego. W tym kontekście nie budzi zastrzeżeń, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej, stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną udostępnia się niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin na udostępnienie informacji publicznej żądanej przez Stowarzyszenie upłynął w dniu [...] maja 2018 r., a zatem podmiot zobowiązany – Proboszcz Parafii - pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Proboszcz Parafii wskazał, że cmentarz parafialny w [...] jest cmentarzem wyznaniowym. Parafia nie otrzymuje środków publicznych na finansowanie cmentarza parafialnego i w związku z tym brak jest podstaw do przypisania jej przymiotu podmiotu wykonującego zadania publiczne. W tej sytuacji Proboszcz Parafii wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu lub innego podmiotu zobowiązanego, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne i przedstawiają się następująco, co też wynika z akt administracyjnych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Proboszcza Parafii drogą elektroniczną w dniu [...] maja 2018 r. Wobec braku odpowiedzi na zadane pytania Stowarzyszenie w kolejnym mailu z dnia [...] czerwca 2018 r. wezwało Proboszcza do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane we wniosku z [...] maja 2018 r., a następnie – wobec braku reakcji również i na to wezwanie – skierowało do Proboszcza skargę na bezczynność, która wpłynęła do Parafii w dniu [...] czerwca 2018 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Proboszcz Parafii zakwestionował twierdzenie, by był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Do dnia wydania niniejszego wyroku Proboszcz Parafii nie odpowiedział Stowarzyszeniu na żadne z pytań zawartych we wniosku, choćby były to odpowiedzi negatywne czy zerowe. W sprawach z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej powszechnie przyjmuje się, że składanie wniosków za pośrednictwem poczty elektronicznej jest dopuszczalne, a wnioski takie podlegają załatwieniu. Proboszcz Parafii zarówno w odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., jak i w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje, że taki wniosek wpłynął w dniu [...] maja 2018 r., a następnie – że w dniu [...] czerwca 2018 r. wpłynęło wezwanie do jego wykonania. Po ustaleniu zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata należało dokonać oceny, czy sprawa niniejsza mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według utrwalonych poglądów orzecznictwa i nauki prawa za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Następnie nie budzi wątpliwości, że w świetle ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze mogą być komunalne bądź wyznaniowe. Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych, a także ich prowadzenie należy do zadań własnych gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, a także o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego, przy czym może to odbywać się wyłącznie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (ust. 1), natomiast utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Zasadą wynikającą z tych przepisów jest rozdzielenie funkcji cmentarzy komunalnych i wyznaniowych. Jednakże na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. W ocenie sądu sytuacja taka oznacza przeniesienie zadania publicznego – jakim jest prowadzenie cmentarza – na jednostkę prowadzącą cmentarz wyznaniowy. Nie można zgodzić się z Proboszczem, że w takiej sytuacji Parafia jedynie udostępnia miejsca pochówkowe na cmentarzu dla osób innego wyznania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje też fakt, że w gminie [...] nie funkcjonuje cmentarz komunalny, a zatem hipoteza art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych znajduje w tym przypadku zastosowanie. Konsekwencją takiego stanu jest to, że prowadzenie cmentarza staje się w tej sytuacji zadaniem publicznym. Tym samym informacje dotyczące liczby osób pochowanych w 2017 r. na cmentarzu wyznaniowym oraz wysokość opłat związanych z pochówkiem noszą cechy informacji publicznej, niezależnie od tego, czy na rzymskokatolickim cmentarzu w [...] pochowano w danym roku osoby bezwyznaniowe lub innego wyznania. Nietrafne w ocenie sądu jest więc stanowisko Proboszcza Parafii odwołujące się przywołanych orzeczeń Sądu Najwyższego (m.in. wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II CSK 649/10, LEX nr 1119402). Jest bowiem oczywistym, że proboszcz nie jest organem administracji publicznej, a środki pozyskiwane za pochówek lub "wykupienie" miejsca na grób wynikają z zawartych umów o charakterze cywilnoprawnym. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są jednak nie tylko organy władzy publicznej, w tym organy administracji, lecz również inne podmioty, jak to wynika z art. 4 u.d.i.p. W szczególności przepis art. 4 ust. 1 w punkcie 5 wymienia "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne (podkreślenie sądu) lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Skoro zatem Proboszcz Parafii w [...], w zakresie wynikającym z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wykonuje zadanie publiczne (w miejsce gminy), staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych dotyczących kwestii pochówku na tym cmentarzu wyznaniowym, w tym zarówno liczby osób pochowanych jak i opłatach z tego tytułu pobieranych. Nie ma zaś w tej sprawie znaczenia okoliczność braku finansowania przedmiotowego cmentarza ze środków publicznych. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że Proboszcz Parafii [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] maja 2018 r., w pełnym zakresie. W tej sytuacji należało zobowiązać go do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku strony skarżącego Stowarzyszenia – o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzekając o obowiązku wynikającym z art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Proboszcz Parafii nie jest organem administracji publicznej i może pozostawać w usprawiedliwionym, choć błędnym przekonaniu, że nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej lub też, że określony rodzaj informacji nie ma takiego charakteru. Brak pełnej reakcji na wniosek Stowarzyszenia nie nosił cech uporczywości, nie wynikał ze złej woli, lecz z niewłaściwej interpretacji przepisów obowiązującego prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.