VII SA/Wa 919/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. i K. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. znak: [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej K. M. i K. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Państwa K. i K. małżeństwa M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. radcy prawnego Pana M. M. występującego w imieniu Państwa K. i K. małżeństwa M. o cyt. "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], na wysokości działki nr [...] w [...], do drogi dojazdowej mającej obsługiwać nieruchomości, tj. działki o nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]", Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r., znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację cyt. "zjazdu publicznego z drogi dojazdowej pozostającej w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] [...] - [...] do działki Nr [...]w [...] (Gmina [...])". W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia i powtórnie przeprowadzonego postępowania w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie ze względu na wydanie rozstrzygnięcia organu "pierwszoinstancyjnego" niezgodnie z żądaniem stron postępowania. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie organ rozpatrujący wniosek po raz pierwszy przeanalizował cały materiał i wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w [...], gm. [...]. Powyższe postanowienie zaskarżył pełnomocnik stron postępowania, który w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył w ustawowym terminie wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania złożonego wniosku i powtórnie przeprowadzonego postępowania w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że art. 61a. § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) brzmi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a (w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 763/17, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15). Z ustaleń organu wynika, że strony wnioskowały już wcześniej o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (dawniej nr [...]) do działki nr [...]. Zgodnie z decyzją administracyjną z dnia [...] października 2009 r., znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (obecnie nr [...]) do działki nr [...] w [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/09, WSA w Warszawie oddalił skargę. W związku z powyższym decyzja ta posiada przymiot ostateczności i prawomocności. Dodatkowo strony postępowania działając poprzez ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika złożyły wniosek z dnia [...] marca 2017 r., w którym między innymi wnosiły o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (dawniej nr [...]) do działki nr [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, uzasadniając je ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2009 r. Mając powyższe na uwadze uznano, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczący sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty (decyzja z dnia [...] października 2009 r.), a także postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w tej samej sprawie (postanowienie z dnia [...] marca 2017 r.) nie może zostać ponownie rozpatrzony, skutkowałoby to bowiem wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 s. 632, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96). W przedmiotowej sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pełnomocnik stron we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia powołuje się wyłącznie na "istotne zmiany stanu faktycznego" w postaci zmiany funkcji drogi krajowej nr [...] (dawniej nr [...]) z tranzytowej na lokalną, zmiany natężenia ruchu na odcinku ww. drogi krajowej oraz zmiany lokalizacji planowanego zjazdu. Organ nie podzielił stanowiska przedstawionego przez pełnomocnika stron, ponieważ zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] należy do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), a zatem posiada identyczną klasę jak w przypadku drogi krajowej nr [...] (przed zmianą numeracji dróg krajowych). Jest to droga tranzytowa, która przenosi ruch samochodów osobowych i ciężarowych ze wchodu na zachód Polski i Europy. Pomimo twierdzenia pełnomocnika stron o oddaniu do użytkowania autostrady [...], droga krajowa nr [...] (dawniej nr [...]) stanowi nieprzerwanie główny ciąg komunikacyjny kraju. Jednocześnie organ wskazał, iż natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] pomimo spadku o ok. 159% (a nie jak wskazuje pełnomocnik o 259%) jest w dalszym ciągu bardzo wysokie i wynosi 9 403 poj./dobę, a zatem nie można przyjąć za oczywiste twierdzenie pełnomocnika, że "lokalizacja Zjazdu nie będzie zagrażała płynności ruchu oraz bezpieczeństwu użytkowników", ponieważ ewentualna lokalizacja zjazdu przy tak wysokim natężeniu ruchu stanowi w dalszym ciągu zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W zakresie lokalizacji zjazdu organ informuje, iż we wszystkich złożonych do zarządcy ww. drogi krajowej wnioskach, strony postępowania wnosiły o zjazd do działki nr [...], a zatem i w tym zakresie nie można mówić o zmianie lokalizacji zjazdu, ponieważ wnioski stron dotyczyły tej samej nieruchomości. Pokreślono, że niewłaściwe jest twierdzenie pełnomocnika stron, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do "drogi dojazdowej" na wysokości działki nr [...]. Zgodnie bowiem z istniejącym w dacie orzekania stanem faktycznym i prawnym "droga dojazdowa" stanowi wyjeżdżony pas drogowy ww. drogi krajowej. W tym zakresie organ wypowiedział się przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., Powyższe zostało przez pełnomocnika stron potwierdzone pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym stwierdził, że w przypadku nie spełnienia przez "drogę dojazdową" przesłanek przewidzianych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), wnosi o "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]w [...] (Gmina[...])". Organ uznał w związku z tym, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Na marginesie przedmiotowej sprawy należy wskazano, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2905/16 natężenie jeszcze mniejsze tj. wynoszące 6 785 poj./dobę stanowi miejsce niebezpieczne oraz cyt. "droga krajowa (...) klasy GP pełni przede wszystkim funkcję drogi tranzytowej, przenoszącej ruch ponadlokalny, a dopiero w dalszej kolejności służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej.". Wskazano również, iż opisane w decyzji z dnia [...] października 2009 r., natężenie ruchu było wyłącznie dodatkowym, a nie głównym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Dodatkowo podkreślono, że dokonana przez pełnomocnika stron interpretacja uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2017 r., jest błędna. Organ odwoławczy zobowiązał organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy do wydania decyzji, rozumianej jako rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie zgromadzonych w toku postępowania materiałów. Organ dokonał oceny zebranego materiału i wydał właściwe rozstrzygnięcie, mając na uwadze przepisy postępowania administracyjnego. Z tych powodów Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że brak było przesłanek formalnych dla prowadzenia postępowania na żądanie wnioskodawców z dnia [...] sierpnia 2017 r., a to oznaczało dla organu obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na to postanowienie złożyli K. M. i K.M. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: l. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 61§1 oraz art. 61a§1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA") poprzez odmówienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały żadne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte; 2) art. 156§1 pkt 3 KPA poprzez uznanie przez GDDKiA, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie byłoby wadliwe z uwagi na fakt rozstrzygnięcia sprawy uprzednio wydaną decyzją ostateczną tj. decyzją z dnia [...].10.2009 r. znak [...]; 3) art. 110§1 KPA poprzez uznanie przez GDDKiA, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej nowej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu wydaną wcześniej decyzją tj. decyzją z dnia [...].10.2009 r. znak [...], podczas gdy, decyzja wydana w niniejszej sprawie wydana zostałaby w nowych okolicznościach faktycznych i rozstrzygałaby inną sprawę; 4) art. 127§3 w zw. z art. 138§2 KPA poprzez nieuwzględnienie wskazówek, jakie zawarła w swojej decyzji z dnia [...].10.2017 r. znak [...] jako organ ponownie rozpoznający sprawę; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") poprzez brak wydania orzeczenia w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7), w sprawie dotyczącej wprawdzie art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), jednak zachowującej aktualność w również po wejściu w życie p.p.s.a., stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o NSA, dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem oraz uchyleniem postanowienia organu I instancji. Kierując się normą określoną w art. 135 p.p.s.a Sąd uznał za konieczne uchylenie również decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., bowiem wadliwość postępowania w przedmiotowej sprawie bierze się błędnego rozstrzygnięcia tego organu. Przy czym nie może budzić wątpliwości, że decyzja ta została wydana w granicach tej sprawy. Przypomnieć w związku z tym należy, że wskazany wyżej organ działał w postępowaniu odwoławczym, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji tego organu z dnia [...] września 2017 r. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w sprawie wskazał, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o sprawie, która nie była przedmiotem wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Podzielając stanowisko organu w tym zakresie wskazać należy, że nie stanowi to podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wniosku złożonego przez Skarżących. W żadnej mierze nie można uznać, że sprawa wniosku z [...] sierpnia 2017 r. stała się bezprzedmiotowa a tylko taka sytuacja uprawniała do umorzenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako rozstrzygającej o sprawie nie stanowiącej przedmiotu złożonego wniosku oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu takiej decyzji należało zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2017 r. zgodnie z jego treścią. Umorzenie postępowanie w sprawie oznaczało ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ww. wniosku. Należy bowiem pamiętać, że o zakresie sprawy decyduje złożony wniosek a nie treść decyzji. Na skutek tej błędnej decyzji organ rozpoznając sprawę ponownie rzeczywiście nie mógł wszcząć postępowania, ponieważ wniosek z [...] sierpnia został załatwiony ostateczną decyzją organu. Na skutek uchylenia obu postanowień oraz decyzji z dnia [...] października 2017 r. generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpozna złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek pełnomocnika Skarżących oraz wyda decyzję wskazaną wyżej. Oznaczać to będzie powrót sprawy do organu I instancji, który ponownie oceni zasadność wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Przy czym w sprawie podkreślić należy dodatkowo dwie okoliczności. Przede wszystkim organ musi zwrócić uwagę na to jakie nieruchomości ma łączyć wskazywany przez strony zjazd, a w tym kontekście, kto jest właścicielem drogi dojazdowej. Po drugie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że natężenie ruchu na przedmiotowej drodze było jedną z istotnych okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia zgody na zjazd. W związku z tym tak radykalne obniżenia tego natężenia powoduje, że okoliczności faktyczne nie są tożsame jak w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] października 2009 r. Stwierdzenie to oczywiście nie ma wpływu na ocenę zasadności wniosku. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, a także decyzję GDDKiA z dnia [...] października 2017 r.