IV SA/Po 763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia L. Z., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako "PINB w W. ") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki postanowionych obiektów tj. garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc, znajdujących się na działce ewid. [...] przy ul. [...] w W. . W uzasadnieniu organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne sprawy. Działając na skutek pisma L. Z. informującego o samowolnym posadowieniu garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu i wc na działce [...], należącej do spółki [...], w dniu [...] stycznia 2016 r. pracownicy PINB w W. przeprowadzili kontrolę na ww. nieruchomości. Według oświadczenia obecnego podczas kontroli współwłaściciela spółki [...], obiekty na działce posadowił generalny wykonawca zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w 2011 r., jako zaplecze budowy pierwszego budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w W. udzielił odpowiedzi L. Z.. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w W. , z uwagi na kolejne pismo skarżącej, udzielił wyjaśnień L. Z.. W dniu [...] marca 2016 r. do PINB w W. wpłynęło kolejne pismo skarżącej. Dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB w W. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowaniu administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki postanowionych obiektu tj. garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc znajdujących się na działce ewid. [...] przy ul. [...] w W. . WWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB w W. pismem z dnia [...] października 2016 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy budynkiem garażowym, 3 budynkami gospodarczymi, barakowozem, we, działki nr [...] w W. przy ul. [...], należącej do spółki [...], a w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję o umorzeniu ww. wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Tymczasem na skutek uznania przez WWINB skargi na bezczynność PINB w W. za uzasadnioną w przedmiocie wniosku L. Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. PINB w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki postanowionych obiektów tj. garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc znajdujących się na działce ewid. [...] przy ul. [...] w W. wskazując, że w sprawie obiektów na działce nr [...] postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu i zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła L. Z.. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zbadać należy, czy PINB w W. wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosował przepisy art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "Kpa"). Organ II instancji podniósł, że organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wtedy kiedy strona żądająca wszczęcia postępowania, nie ma przymiotu strony albo istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. PINB w W. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powołując się na "inne uzasadnione przyczyny". Pomimo, że przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane to należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj.: żądanie wniesione zostało przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. W świetle powyższego oczywistym jest, że sformułowanie "inne uzasadnione przyczyny" dotyczy sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7.02.2014 r. sygn. I OSK 2159/12 - Lex nr 1497293; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2014 r. sygn. VII SA/Wa 141/14 - Lex nr 1510890; wyrok WSA w Opolu z dnia 15.01.2015 r. sygn. II SA/Op 566/14 - Lex nr 1635083). Organ wskazał, że skoro wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektów na działce nr [...] (powstałej m.in. z działki [...]) zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w W. z dnia [...] listopada 2016 r., uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania w tej samej sprawie na wniosek L. Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L. Z. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu i niedokonaniu wyczerpujących ustaleń w niniejszej sprawie, - art. 61a § 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, 2. naruszenie prawa materialnego tj. - art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez nie wydanie decyzji o rozbiórce postawionych obiektów, tj. garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...], podczas gdy stanowią one obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, a roboty budowlane na wskazanej działce zostały zakończone. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że obiekty znajdujące się na działce nr [...] stanowią w rozumieniu art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa budowlanego obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na terenie budowy. W tym miejscu należy wskazać, że roboty budowlane, którym miało towarzyszyć usytuowanie na działce nr [...] obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania, zostały zakończone. Obecność wskazanych obiektów aktualnie jest niezgodna z ich przeznaczeniem, a także ich usytuowanie narusza estetykę okolicy objętą ochroną konserwatorską. Organ administracji publicznej w trakcie postępowania nie poczynił wyczerpujących ustaleń, z których wynikałoby, że obiekty te nie mogą stanowić zaplecza budowy, która została zakończona. Budynki wielorodzinne zostały wybudowane i nie są prowadzone żadne roboty budowlane na tym terenie. W związku z tym obiekty te jako zbędne powinny zostać usunięte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa’) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu, wc znajdujących się na działce ewid. [...] przy ul. [...] w W. . Z powyższych względów w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka z art. 119 Ppsa do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa"), w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 Kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Z konstrukcji art. 61a § 1 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 Kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el). W niniejszej sprawie organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy ww. obiektami działki nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w W. z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] o umorzeniu wszczętego postępowania. Kluczowe w tym zakresie pozostaje więc ustalenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją PINB w W. z dnia [...] listopada 2016 r., a żądaniem skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się zwłaszcza, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.). W piśmiennictwie wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że decyzja PINB w W. z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania została wydana na skutek ustalenia przez organ, iż przedmiotowe obiekty zostały posadowione przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę Komandytową z siedzibą w K. zgodnie z przepisami prawa. Tym samym, z uwagi na merytoryczny charakter zapadłego rozstrzygnięcia korzysta ono z powagi rzeczy osądzonej. Obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu. Zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2016 r., jak i żądanie skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczą legalności posadowienia na działce ewid. Nr [...] przy ul. [...] w W. garażu, 3 budynków gospodarczych, barakowozu i wc. Nie uległ zmianie również stan faktyczny sprawy. Po pierwsze, organ de facto rozpoznawał wniosek skarżącej, stanowił on bowiem dla organu sygnał do wszczęcia z urzędu, w dniu [...] października 2016 r. postępowania, przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu [...] października 2016 r. i wydania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Po drugie, między umorzeniem postępowania, a odmową wszczęcia postępowania upłynęło tylko 5 miesięcy, a skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które by wystąpiły po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] października 2016 r. W niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Co prawda postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. prowadzone było z urzędu, a w niniejszej sprawie na wniosek, to należy mieć na uwadze, iż tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Podkreślić należy, że adresatem ewentualnego obowiązku nałożonego w postępowaniu legalizacyjnym, bez względu czy postępowanie prowadzone było z urzędu czy też prowadzone byłoby na wniosek, będzie ta sama osoba, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Klotyldzinie. W tym stanie rzeczy, wobec braku zmiany w stanie faktycznym i prawnym oraz z uwagi na fakt wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skarżącej, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcie postępowania, określona w art. 61a § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.