IV SA/Wa 1768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla: 1) zaskarżone orzeczenie w części utrzymującej w mocy orzeczenie Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w zakresie oceny wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju; 2) orzeczenie Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w zakresie oceny wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") - w części oceny wymogu zamieszkiwania przez osobę niepełnosprawną w oddzielnym pokoju - orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] (dalej "Zespół Wojewódzki" albo "organ odwoławczy") utrzymał w mocy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydane na rzecz R. K. (dalej "Skarżącego") przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej "Zespół Miejski" albo "organ I instancji"). Na mocy powyższego utrzymane w mocy pozostało m.in. zawarte we w/w orzeczeniu Zespołu Miejskiego rozstrzygnięcie, iż Skarżący nie wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (pkt 10 wskazań). II. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Orzeczeniem Zespołu Miejskiego z dnia [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art.6b ust.1 w zw. z art.3 ust.1 pkt 2, art.4 ust.2 i art.6b ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.2046), dalej "ustawy o rehabilitacji", Skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym organ I instancji zawarł również wskazania dotyczące kwestii, o których mowa w art.6b ust.3 ustawy o rehabilitacji a także dotyczące prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (pkt 10), stwierdzając, iż takiego zamieszkiwania Skarżący nie wymaga. Uzasadnienie orzeczenia nie zawiera wyjaśnienia przesłanek w/w oceny. 2. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydanym po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Zespół Wojewódzki utrzymał w mocy orzeczenie Zespołu Miejskiego z dnia [...] marca 2017 r., również nie wyjaśniając, dlaczego w jego ocenie Skarżący nie wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, 3. Od w/w orzeczenia Zespołu Wojewódzkiego Skarżący wniósł na podstawie art.6c ust.9 ustawy o rehabilitacji odwołanie do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydział [...] (dalej "Sądu Rejonowego" albo "SR"). 4. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy: I – uznał się niewłaściwym w zakresie oceny wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i przekazał w tym zakresie sprawę według właściwości tut. Sądowi w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia, II – oddalił skargę w pozostałym zakresie. 5. W odpowiedzi na skargę Zespół Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Sąd rozpoznał skargę na orzeczenie Zespołu Wojewódzkiego w części utrzymującej w mocy decyzję Zespołu Miejskiego w zakresie oceny wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Wprawdzie zaskarżony akt został określony w przepisach regulujących jego wydawanie (art.6b ustawy o rehabilitacji) jako "orzeczenie" a nie "decyzja administracyjna", niemniej jego charakter prawny bez wątpienia odpowiada charakterowi w/w decyzji. W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest zasadna. Orzeczenia Zespołów obu instancji należało uchylić w zakresie objętym kognicją tut. Sądu, tj. w zakresie oceny wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju albowiem we w/w części orzeczenia te nie wyjaśniają, z naruszeniem art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., dlaczego Skarżący zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie wymaga. IV. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków: 1. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż rozpoznanie przez tut. Sąd wniesionego przez Skarżącego środka zaskarżenia od orzeczenia Zespołu Wojewódzkiego (w części dotyczącej oceny wymogu zamieszkiwania przez Skarżącego w oddzielnym pokoju) jest następstwem przekazania sprawy Sądowi w tym zakresie przez Sąd Rejonowy, co nastąpiło na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. W myśl art. 58 § 4 p.p.s.a. przekazanie to wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie. 2. Nie negując oczywiście w/w obowiązku Sądu co do rozpoznania sprawy, Sąd zaznacza jednak, iż co do zasady w jego ocenie nie było podstaw do przekazania niniejszej sprawy do WSA w Warszawie, bowiem do jej rozpoznania pozostawał właściwy Sąd powszechny. Skarżący prawidłowo zatem skierował swe odwołanie do Sądu powszechnego. Rozumowanie to wynika z następujących przesłanek prawnych: Zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., zwaną dalej ustawą o rehabilitacji) powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1/ powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako pierwsza instancja, 2/ wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako druga instancja (art. 6 ustawy). W orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: 1) odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby; 2) szkolenia, w tym specjalistycznego; 3) zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej; 4) uczestnictwa w terapii zajęciowej; 5) konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby; 6) korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki; 7) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 8) konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 9) spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), przy czym w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności spełnienie tych przesłanek może zostać stwierdzone jedynie w przypadku ustalenia przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 05-R (upośledzenie narządu ruchu) lub 10-N (choroba neurologiczna) (art. 6 ust. 3 ustawy). Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" oznacza, że wyliczenie to jest przykładowe. Przepisy innych ustaw mogą zawierać postanowienia, które będą wchodziły w skład orzeczenia powiatowego zespołu do spraw niepełnosprawności. Przykładem takim jest art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, który brzmi: Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie o rehabilitacji. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że częścią orzeczenia powiatowego zespołu do spraw niepełnosprawności jest rozstrzyganie o uprawnieniach do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej. Potwierdza to § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym), który wskazuje co powinno zawierać orzeczenie o niepełnosprawności jak i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W obu tych orzeczeniach należy zawrzeć informację o wskazaniach, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, określonych przez skład orzekający. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie ma określenie, co wchodzi w skład owego "orzeczenia", skoro odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje od orzeczenia wojewódzkiego zespołu. Analiza przepisów wskazanej ustawy prowadzi do wniosku, że orzeczenie o uprawnieniach m.in. do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej może być zarówno częścią orzeczenia o niepełnosprawności, jak i może stanowić samodzielne rozstrzygnięcie. W każdej z tych sytuacji orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi jednak także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji). Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Analiza wskazanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej wchodzi w skład orzeczenia. Z kolei art. 5a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wskazuje, że w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 1, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym 1/ stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonych orzeczeń, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 5 i 62; 2/ wskazania, których mowa w art. 6b ust. 3, ustala się stosownie do naruszonej sprawności organizmu i ograniczeń funkcjonalnych uzasadniających korzystanie z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Rozporządzenie wykonawcze (§ 2 pkt 3), w sytuacji osób posiadających prawo do ulg i uprawnień oraz posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy, nazywa to "orzeczeniami o wskazaniach do ulg i uprawnień". Od orzeczenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5a ustawy o rehabilitacji, nie służy odwołanie (art. 5a ust. 4 tej ustawy). Odwołanie służy zatem od części orzeczeń powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W tych sytuacjach sprawa nie trafia do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Artykuł 66 ustawy o rehabilitacji stanowi, że "W sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy". Powiatowe i wojewódzkie komisje do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są organami administracji publicznej. Należy stwierdzić, że w sytuacjach o jakich mowa w art. 5a ust. 2, 3 i 4 ustawy o rehabilitacji można byłoby rozważać właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast częścią orzeczenia jest uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej to należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. W myśl z art. 6c ust. 8 ustawy, od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. W postępowaniu odwoławczym przed wojewódzkim zespołem, w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed powiatowym zespołem (§ 17 rozporządzenia wykonawczego). Zgodnie z art. 476 § 3 K.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Jak to już uprzednio wskazano, uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej jest częścią orzeczenia o niepełnosprawności. Do właściwości sądów rejonowych należą sprawy o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 4778 § 2 pkt 4 K.p.c., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2006 r. sygn. I UK 142/05, Lex nr 181549). Domniemanie właściwości sądów powszechnych do rozpoznania przedmiotowego odwołania wyprowadzić można także z ustawy zasadniczej. Wobec tego brak jest uzasadnienia dla "rozbicia" tej właściwości na właściwość sądów powszechnych i właściwość sądów administracyjnych. Zasadniczym kryterium właściwości sądów administracyjnych jest kryterium "sprawy sądowoadministracyjnej". Właściwość sądu administracyjnego może wynikać także z przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje przekazanie niniejszej sprawy do sądu administracyjnego za nieuprawnione. Każdy Sąd zobowiązany jest do przestrzegania z urzędu swej właściwości, a niedopuszczalność drogi sądowej sankcjonowana jest nieważnością (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Jednakże w tej sprawie należy mieć na uwadze, jak to uprzednio wskazano, treść art. 58 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd nie może odrzucić skargi, w sytuacji gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W tym stanie rzeczy, skład orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był rozpoznać ją merytorycznie, w wyniku czego stwierdził, że skarga jest zasadna. 3. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie posiada fakt, iż zgodnie z cytowanym rozporządzeniem wykonawczym Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, przy orzekaniu o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju bierze się pod uwagę rodzaj niepełnosprawności, w szczególności, czy osoba porusza się na wózku inwalidzkim, jest leżąca, ma znaczne ograniczenia w przyjmowaniu pokarmów i innych czynnościach fizjologicznych. (§ 5 ust. 1 pkt 4). Użycie określenia "w szczególności" oznacza, że ustawa przykładowo wskazuje okoliczności, które należy brać pod uwagę. Mając na uwadze w/w kryterium wskazać należy, że rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów są niewystarczające w zakresie oceny wymogu zamieszkiwania Skarżącego w oddzielnym pokoju. Brak m. in. określenia z ilu pokoi składa się mieszkanie, w którym zamieszkuje odwołujący się, o ilości lokatorów i stanie ich zdrowia, szczegółowego określenia rodzaju schorzenia skarżącego w kontekście możliwości poruszania się. Organ zarówno I jak i II instancji nie wyjaśnił wyraźnie, dlaczego uznał, że stan zdrowia skarżącego nie uzasadnia przyznania mu dodatkowego uprawnienia w postaci zamieszkania w oddzielnym pokoju. W świetle art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należało stwierdzić, czy skarżący jest osobą niepełnosprawną poruszającą się całkowicie samodzielnie, a nade wszystko czy cechuje go taki rodzaj niepełnosprawności, który wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (jakiej natury problemy neurologiczne, psychiatryczne u niego występują). Przesłanka ta jako uznaniowa wymagała bliższego omówienia, co nie znalazło odzwierciedlenia w treści wydanych w sprawie orzeczeń. Z orzeczeń tych nie wynika zatem, z jakiej przyczyny odmówiono Skarżącemu przyznania prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jest to równoznaczne z brakiem prawidłowego ustalenia i oceny stanu faktycznego przez organy. Wobec tego konieczne stało się uchylenie obu orzeczeń w części dotyczącej oceny, czy Skarżący wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. 4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku w pierwszej kolejności Zespół Miejski rozpozna sprawę ponownie w przedmiocie ustalenia, czy Skarżący wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.