IV SA/Wa 1461/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej ora osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu" albo "WSA w Warszawie") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "Prezes IPN"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek B. B. (dalej "Skarżącego") sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., orzekającą o odmowie potwierdzenia, że Skarżący, s. S., ur. [...] czerwca 1942 r. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 z póź. zm.) – utrzymał własną decyzję w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Prezesa IPN zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu [...] lipca 2017 r.) Skarżący zwrócił się do Prezesa o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą "o działaczach opozycji". 2. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes IPN orzekł o odmowie potwierdzenia, że Skarżący spełnia w/w warunki. 3. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Skarżący: (-) zrelacjonował swój życiorys, historię swojej rodziny oraz swoją działalność opozycyjną, (-) zakwestionował zasadność sięgania przy rozpatrywaniu sprawy do wydarzeń z odległej przeszłości (tj. sprzed ponad 50 lat), których prawidłowe odtworzenie jest obecnie niemożliwe, (-) oświadczył, że przez cały okres swojej działalności opozycyjnej pozostawał lojalnym działaczem i nie podejmował żadnej współpracy z organami bezpieczeństwa PRL. III. Uzasadniając utrzymanie w mocy swojej pierwszej, wydanej w sprawie decyzji, Prezes wskazał, co następuje: 1. W myśl art. 4 ustawy o działaczach opozycji status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 4 czerwca 1989 r, bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. 2. W wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono Protokół brakowania nr [...] byłych TW za lata 1946-1971 sygnatura "[...]" z dnia [...].08.1972 r. ([...].12.1972 r.) KWMO w [...], sygn. IPN [...], w którego wynika, że w dniach od [...] sierpnia do [...] listopada 1972 r. zostały zniszczone między innymi akta [...] (zapis dotyczący pozycji [...]) dotyczące B. B. s. S., ur. [...].06.1942 r. składające się z części teczki personalnej i całej teczki roboczej, powstałych w latach 1962 - 1965. Dokumentami w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1575) są wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników .informacji. Wychodząc z tej definicji dokumentu należało uznać, że wszelkie zapisy ewidencyjne są również dokumentami w rozumieniu ustawy o IPN. Zapisy dotyczące zniszczenia teczki personalnej i teczki pracy b. TW wskazują, że Skarżący podejmował działania w charakterze tajnego informatora łub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Odnalezione w wyniku kwerendy archiwalnej zapisy ewidencyjne były wynikiem/świadectwem podjętej przez Skarżącego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Mimo, że Skarżący nie uczestniczył bezpośrednio w ich tworzeniu to można stwierdzić, że współuczestniczył w ich powstaniu przez podjętą decyzję o współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. 3. Prezes IPN nie posiada ustawowego upoważnienia do przeprowadzania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji jakichkolwiek dowodów, mających na celu weryfikację prawdziwości faktów wskazanych w dokumentach archiwalnych, dotyczących danego wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe obejmuje zatem wyłącznie kwerendę archiwum IPN (na tę okoliczność uzasadnienie powołuje obszernie orzecznictwo tut. Sądu). IV. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na w/w decyzję Prezesa IPN, kwestionując jej legalność. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa IPN z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym dwukrotnie orzekł Prezes IPN, było rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej, czy Skarżący spełnia warunki, o których mowa w art.4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, niezbędne do uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Po dwukrotnym rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż z racji niespełniania przez skarżącą warunku, o którym mowa w art.4 pkt 2 ustawy, zachodzi przeszkoda do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Stanowisko to należy uznać za zgodne z przepisami prawa. 2. Przepis art.4 ustawy o działaczach opozycji stanowi, iż status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu wymaga wzięcia pod uwagę następujących okoliczności: Intencją ustawodawcy, ustanawiającego kryteria z art.4 pkt 2, było uniemożliwienie nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych osobom, które współdziałały z organami bezpieczeństwa PRL poprzez przekazywanie tym organom informacji, czy też pomaganie w ich zdobywaniu. Na potrzeby ustawy o działaczach opozycji przyjęto jednakże bardzo uproszczone, formalne kryterium ustalania, czy tego rodzaju naganne współdziałanie miało w danym przypadku miejsce, czy też nie, koncentrujące się wyłącznie wnioskach wynikających z dokumentacji zgromadzonej w zasobie archiwalnych IPN. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie przez ustawę wyłącznie uproszczonego postępowania dowodowego, ograniczonego do kwerendy archiwum IPN. Ustawodawca nie upoważnił natomiast Prezesa IPN do badania na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie określonym w art.4 ustawy, czy doszło do współpracy w rozumieniu art. 3 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1388), tj. tzw. "ustawy lustracyjnej", które to badanie jest z punktu widzenia zainteresowanej osoby ukształtowane korzystniej albowiem wykracza poza analizę dokumentacji IPN. Uznać w tej sytuacji należy, że wprowadzając do porządku prawnego art.4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, ustawodawca kierował się potrzebą znalezienia łatwego w stosowaniu, a tym samym dostatecznie sformalizowanego kryterium, umożliwiającego weryfikowanie wnioskodawców pod kątem tego, czy w przeszłości działali na rzecz organów bezpieczeństwa PRL. Taka konstrukcja ustawy pociąga za sobą rygorystyczne konsekwencje, w świetle których: (-) uprawnienia przewidziane w ustawie przysługują wyłącznie tym osobom, co do których w archiwum IPN brak jest jakichkolwiek dokumentów, mogących potwierdzać związki tych osób z organami bezpieczeństwa PRL, (-) istnienie takich dokumentów stanowi automatyczną przeszkodę do nabycia w/w uprawnień, (-) w/w skutek zachodzi niezależnie od okoliczności, w jakich doszło do podjęcia działań na rzecz organów bezpieczeństwa PRL, czasu trwania tych działań, ich wagi, czy też proporcji, w jakich pozostają one w stosunku do całokształtu działalności opozycyjnej wnioskodawcy. 3. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż do Skarżącego nie odnoszą się okoliczności, o których mowa w art.4 pkt 1 ustawy, natomiast kwestią do ustalenia pozostawało to, czy w archiwum Instytutu zachowały się dokumenty o cechach wskazanych w art.4 pkt 2, tj. takie dokumenty, które łącznie: (-) zostałyby wytworzone przez Skarżącego lub przy udziale Skarżącego, (-) ich wytworzenie lub udział Skarżącego w ich wytworzeniu nastąpiłoby w ramach czynności wykonywanych przez Skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie Prezesa zasób archiwalny IPN potwierdza istnienie tego rodzaju dokumentów, a podstawą do formułowania takiego wniosku jest zdaniem organu wymieniony w zaskarżonej decyzji protokół brakowania akt byłych tajnych współpracowników, sporządzony w dniu [...] sierpnia 1972 r. przez KWMO w [...], potwierdzający zniszczenie m.in. akt dotyczących Skarżącego, na które składała się część teczki personalnej oraz cała teczka robocza, powstałe w latach 1962 - 1965. Organ przyjął zatem, iż potwierdzone przedmiotowym protokołem brakowania zniszczenie teczki personalnej i teczki pracy b. TW, odnoszące się do Skarżącego, dowodzi tego, że Skarżący podejmował działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ stwierdził zatem, iż pomimo tego, że Skarżący nie uczestniczył bezpośrednio w tworzeniu ujawnionych dokumentów, to można stwierdzić, że współuczestniczył w ich powstaniu przez podjętą decyzję o współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Wykładnia przywołanej wyżej konkluzji decyzji Prezesa IPN prowadzi do wniosku, iż za dokumenty wytworzone przy współudziale Skarżącego uznaje on same zapisy ewidencyjne zamieszczone w ujawnionym protokole brakowania akt tajnych współpracowników, sporządzonym w 1972 r., a stwierdzającym, iż w dniach od [...] sierpnia do [...] listopada 1972 r. zostały zniszczone akta dotyczące Skarżącego, składające się z części jego teczki personalnej i całej teczki roboczej, powstałe w latach 1962 - 1965. Organ przyjął zatem, iż: (-) treść w/w dokumentu dowodzi, że w latach 1962 – 1965 Skarżący był tajnym współpracownikiem Służby Bezpieczeństwa, (-) w sytuacji, w której Skarżący nawiązał współpracę z SB, to każdy ówcześnie sporządzony urzędowy dokument, odnoszący się do tej współpracy, jest (jako bezpośrednia konsekwencja działań Skarżącego) dokumentem wytworzonym przy udziale Skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem sytuacja, w której: (-) w archiwum IPN nie zachował się żaden dokument wytworzony przez Skarżącego bezpośrednio (w szczególności nie zachowało się ewentualne zobowiązanie Skarżącego do współpracy, opatrzone jego podpisem, ani też ewentualnie składane przez Skarżącego pisemne meldunki, pokwitowania odbioru wynagrodzenia, itp.), (-) w archiwum tym nie zachował się także żaden taki dokument, który zostałyby przez Skarżącego współtworzony, a który jednocześnie odnosiłby się w sposób bezpośredni do ewentualnego przekazywania przez Skarżącego informacji SB (brak jest w szczególności notatek służbowych funkcjonariusza SB, relacjonujących fakt przekazywania i treść takich informacji, który to dokument jako oparty na bezpośrednich kontaktach funkcjonariusza SB z informatorem lub pomocnikiem tego organu, należałoby zakwalifikować jako dokument współtworzony przez tego informatora lub pełnomocnika), (-) jako dokument współtwytworzony przez Skarżącego w ramach czynności informatora lub pomocnika SB Prezes IPN przyjął natomiast zapisy ewidencyjne SB, potwierdzające istnienie w przeszłości dokumentacji, sporządzonej w związku z zarejestrowaniem Skarżącego jako tajnego współpracownika tego organu bezpieczeństwa PRL. Nie ulega wątpliwości, że w/w podstawa zakwalifikowania Skarżącego jako osoby nie spełniającej warunków z art.4 pkt 2 ustawy ma charakter ściśle formalny, niemniej co do zasady odpowiada rygorystycznej konstrukcji przywołanego przepisu. Z tej racji Sąd uznał decyzję Prezesa IPN za prawidłową, co oznaczało konieczność oddalenia skargi. 4. Gwoli ścisłości stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądowym, reprezentowane jest również stanowisko przeciwne, tj. wskazujące na niedopuszczalność negatywnego rozpatrywania wniosków o potwierdzenie spełniania wymagań z art.4 ustawy o działaczach w sytuacji podobnej do tej, w której znalazł się Skarżący, tj. w sytuacji, w której co prawda zachowała się dokumentacja potwierdzająca fakt zarejestrowania danej osoby jako współpracownika organów bezpieczeństwa PRL, niemniej nie zachowała się dokumentacja potwierdzająca ewentualne wykonywanie przez tę osobę jakichkolwiek działań na rzecz w/w organów (tj. udzielania im informacji lub pomagania przy operacyjnym zdobywaniu informacji). Tytułem przykładu wskazać tu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2078/18, dostępny w Internecie. NSA stwierdził tam, co następuje: 1) Wprawdzie dokumentami w rozumieniu ustawy o IPN są niewątpliwie zapisy ewidencyjne, na podstawie których dana osoba została zarejestrowana jako tajny współpracownik SB, niemniej nie można przyjąć, iż dokumenty te zostały wytworzone przy udziale tej osoby, a tym bardziej w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Dokumenty te potwierdzają wprawdzie rejestrację danej osoby, natomiast nie pozwalają na przyjęcie domniemania prawnego, że brała ona czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywała jakiekolwiek czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu informacji; 2) Wiedza historyczna organu nie może w tej sytuacji stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wynika to z tego, że ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Nie można w tej sytuacji dokonywać niedopuszczalnego w tym stanie prawnym i faktycznym domniemania, przyjmując, że zapisy znajdujące się w archiwum mieszczą się w kategorii dokumentów, o których stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zapisy te mogą co najwyżej świadczyć o pewnym prawdopodobieństwie współpracy (dowody pośrednie), a jest to niewystarczająca przesłanka do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. 5. Jak już jednak wskazano, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zajął inne stanowisko niż sformułowane we w/w wyroku NSA (który to wyrok nie miał bezpośredniej mocy wiążącej w sprawie niniejszej), uznając je za ściślej odpowiadające przepisom ustawy. Sąd orzekający w sprawie niniejszej przyłączył się zatem do tych poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądowym, które stoją na gruncie rygorystycznej wykładni przepisów ustawy o działaczach opozycji (w efekcie dla Skarżącego niekorzystnej), niemniej zgodnej z założeniami tej ustawy. Z tej racji Sąd skargę Skarżącego oddalił. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.