II OSK 2078/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 258/18 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 marca 2018 r., po rozpoznaniu skargi K.W. (dalej jako "skarżący"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 14 listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie decyzji w sprawie spełnienia warunków z art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 ze zm. dalej jako "ustawa o działaczach opozycji"). Decyzją z 31 stycznia 2017 r. organ odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których stanowi art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2017 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dokumenty dotyczące skarżącego znajdujące się w archiwum. W ocenie organu, zasadnicze znaczenie miał zapis ewidencyjny nr 1458 z dziennika archiwalnego teczek personalnych i pracy wyeliminowanej agentury KWMO/WUSW Tarnobrzeg, karty E-14 z kartoteki ogólnoinformacyjnej i odtworzeniowej WUSW Tarnobrzeg, zapis nr 3940 z dziennika rejestracyjnego WUSW Tarnobrzeg oraz informacja o osobie z komputerowego zbioru danych b. SB (ZSKO). Z dokumentów tych wynikało, że skarżący został zarejestrowany jako tajny współpracownik. W związku z późniejszym aresztowaniem materiały dotyczące strony w postaci 1 teczki personalnej i 1 teczki pracy zostały 22 stycznia 1982 r. złożone do archiwum, a następnie zniszczone. Powołując się na informacje z literatury organ stwierdził, że sformalizowane i wieloetapowe procedury rejestracji tajnych współpracowników, w których udział musiało brać wiele osób uniemożliwiają sytuację, w której ktoś nieświadomie został zarejestrowany jak agent w sieci agenturalnej. Zdaniem organu, występowanie wśród dokumentów dotyczących skarżącego zapisów dotyczących jego rejestracji i utworzenia teczek oznacza, że dokumenty te zostały wytworzone w ramach czynności wykonywanych przy udziale danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Wyklucza to możliwość potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki uznania za osobę represjonowaną. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przy orzekaniu, czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, organ bada jedynie dwie przesłanki. Po pierwsze, czy strona nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 4 czerwca 1989 r. bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (pierwsza przesłanka). Po drugie, co do której osoby w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (druga przesłanka). Sąd I instancji podkreślił, że organ powołał się na wynik przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej. Jednocześnie organ wskazał, że w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej nie odnaleziono dokumentów w formie papierowej wytworzonych przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, ale z zapisów ewidencyjnych wynika jednoznacznie, że w skład dokumentów podlegających zniszczeniu wchodziła teczka personalna i teczka pracy skarżącego. Organ wyjaśnił, że wpis danej osoby do ewidencji organów bezpieczeństwa państwa w połączeniu z informacją o założeniu dla tej osoby teczki pracy i teczki personalnej wskazują, że rejestracja nie była pozorna, a osoba ta podejmowała działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Organ powołał się również na art. 7 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016, poz. 1575 ze zm.- dalej jako "ustawa o IPN"), wskazując, że dokumentami w rozumieniu ustawy są wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym szczególności akta, kartoteki, rejestry. Organ uznał więc, że wszelkie zapisy ewidencyjne są również dokumentami w rozumieniu ustawy o IPN, a rejestracja danej osoby w ewidencji, założenia jej teczki personalnej i teczki pracy oznacza, że dokumenty te (ewidencyjne) zostały wytworzone w ramach czynności wykonywanych przy udziale danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, że w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty dotyczące skarżącego, spełniające kryteria z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Z powołanych przez organ dokumentów wynika, że skarżący został zarejestrowany jako TW, że istniała teczka personalna i teczka pracy, oraz że w skład dokumentów podlegających zniszczeniu wchodziła teczka personalna i teczka pracy skarżącego. Z zapisów w rejestrach nie można jednak, wbrew twierdzeniu organu, dokonać oceny spełnienia kryteriów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak jest podstaw umożliwiających stwierdzenie, że dokumenty te (ewidencyjne) zostały wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. W przedmiotowej sprawie nie ujawniono w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej żadnego dokumentu sporządzonego bądź podpisanego przez skarżącego. Nie zachował się też żaden inny dokument, którego treść pozwalałaby na dokonanie ustaleń w zakresie wytworzenia dokumentów przy udziale skarżącego, w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Powoływane w sprawie przez organ dokumenty – zapisy w ewidencji – zostały sporządzone przez osoby prowadzące ewidencje, zapewne w ramach wykonywania przez nie obowiązków pracowniczych. Nie istnieją żadne dowody świadczące o tym, że dokumenty te zostały wytworzone, po pierwsze przy udziale skarżącego, a dodatkowo jeszcze w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu I instancji, ocena organu co do spełnienia przez skarżącego kryteriów z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji była więc błędna. Naruszenie art. 80 k.p.a. doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji wydania decyzji odmownej. Organ prowadzący postępowanie nie weryfikuje odnalezionych dokumentów pod względem prawdziwości czy przydatności w postępowaniu operacyjnym, natomiast jest zobowiązany do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej zachowały się dokumenty spełniające kryteria z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem organu, w tej sprawie takich dokumentów nie ujawniono. Pozbawione podstaw prawnych jest przyjęcie domniemania, że skoro została założona teczka pracy i teczka personalna, to odnalezione dokumenty ewidencyjne zostały wytworzone w ramach czynności wykonywanych przy udziale skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, ponieważ w Służbie Bezpieczeństwa nie dokonywano pozornych rejestracji. Brak jest bowiem materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, jakie czynności wykonywane były przy udziale skarżącego, działającego jako tajny informator lub pomocnik. Sąd I instancji podkreślił, że przepis jednoznacznie również wskazuje dodatkowe kryterium - czynności muszą być wykonywane przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z "art. 145 § 1 pkt 1a)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenia organu polegało to na przyjęciu, że zapis ewidencyjny nr 1458, zapis na karcie E-14 z kartoteki ogólnoinformacyjnej i odtworzeniowej, zapis nr 3940 z dziennika rejestracyjnego WUSW Tarnobrzeg oraz informacja o osobie z komputerowego zbioru danych b. SB (ZSKO) nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego. Zdaniem organu, z zapisów tych wynika, że 8 września 1981 r. skarżący został zarejestrowany przez Wydział III KWMO/WUSW w Tarnobrzegu jako TW ps. "[...]" nr. rej. 3940 i został zdjęty z ewidencji 22 stycznia 1982 r. Z kolei wiedza historyczna wskazuje, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie organu, wydanie zarówno decyzji pozytywnej jak i negatywnej następuje na podstawie art. 4, w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował ten przepis. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie organu, wydając decyzję właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz drobiazgowo uzasadnił swoje stanowisko przyjmując, że wymienione wyżej zapisy ewidencyjne dotyczące skarżącego zostały wytworzone przy jego udziale. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy dokumenty znajdujące się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i dotyczące skarżącego, mogły być uznane za dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale i to w ramach czynności, o których stanowi cytowany wyżej przepis. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Dokumentami w rozumieniu ustawy o IPN są niewątpliwie zapis ewidencyjny nr 1458, zapis na karcie E-14 z kartoteki ogólnoinformacyjnej i odtworzeniowej, zapis nr 3940 z dziennika rejestracyjnego WUSW Tarnobrzeg oraz informacja o osobie z komputerowego zbioru danych b. SB (ZSKO). Można również przyjąć, że z zapisów tych wynika, że 8 września 1981 r. skarżący został zarejestrowany przez Wydział III KWMO/WUSW w Tarnobrzegu jako TW ps. "[...]" nr. rej. 3940 i został zdjęty z ewidencji 22 stycznia 1982 r. Nie można natomiast na ich podstawie przyjąć, że dokumenty te zostały wytworzone przy udziale skarżącego, a tym bardziej w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Dokumenty te potwierdzają rejestrację skarżącego, natomiast nie pozwalają na przyjęcie domniemania prawnego, że skarżący brał czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywał jakiekolwiek czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu informacji. Organ opiera się w tej mierze na wiedzy historycznej, która w tej konkretnej sprawie nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wynika to z tego, że ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Natomiast organ dokonał niedopuszczalnego w tym stanie prawnym i faktycznym domniemania, przyjmując, że zapisy znajdujące się w archiwum mieszczą się w kategorii dokumentów, o których stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapisy te mogą co najwyżej świadczyć o pewnym prawdopodobieństwie współpracy (dowody pośrednie), a jest to niewystarczająca przesłanka do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Organ nieprawidłowo zastosował art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, ponieważ dokonał niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu (art. 80 k.p.a.), w świetle ustawowych przesłanek potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo powołał jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji także art. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.