II OSK 101/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 775/16 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 775/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1a ustawy o broni i amunicji, na wniosek skarżącego zmienił swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w zakresie celu posiadania broni palnej, rozszerzając jego prawo do broni do celów łowieckich i sportowych dodatkowo o cel do ochrony osobistej. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego. W ocenie organu nadzorczego, ww. decyzja z 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wskazał, że podstawą prawną do wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji zmieniającej pozwolenie na broń w zakresie wskazania celu do ochrony osobistej były inne przepisy prawa niż te, na podstawie których wydano pozwolenie na broń dla celów łowieckich i sportowych. Taka zaś okoliczność wykracza poza granicę stanu faktycznego i prawnego decyzji pierwotnej z 2011 r. W ocenie organu, nie można było rozszerzyć w trybie przepisu art. 155 K.p.a. celu posiadania broni. Jednocześnie organ wskazał, że nie stwierdził zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ww. decyzja z 2014 r. bez wątpienia i w sposób oczywisty oraz bezpośredni godzi w przepisy prawa materialnego (art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji), co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na jawną sprzeczność. Organ podniósł, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że dla wydania decyzji z 2011 r. przesłanki dotyczące broni do ochrony osobistej nie miały żadnego znaczenia i nie były przez organ Policji badane, ponieważ skarżący nie ubiegał się o broń do tego celu. Decyzja z 2011 r. nie dotyczy broni do ochrony osobistej, lecz do innych celów. Mogła podlegać w związku z tym zmianom w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie w zakresie tych celów. Skoro została zmieniona w tym trybie w zakresie dodatkowego celu, nastąpiło to w sposób oczywisty z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 K.p.a. Organ podniósł, że argument strony, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest krzywdzące, nie ma żadnego znaczenia prawnego. Wskazał jednocześnie, że eliminacja z obrotu prawnego ww. decyzji z 2014 r. spowoduje konieczność rozpatrzenia wniosku strony, którym zgłosiła potrzebę uzyskania pozwolenia na broń do ochrony osobistej. Organ zauważył, że strona błędnie interpretuje możliwość posiadania tego samego rodzaju broni do różnych celów. Ta sama broń może być wykorzystywana do różnych celów, o ile jej posiadacz wcześniej uzyska pozwolenie na każdy z tych celów na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji. Organ, rozpatrując sprawę ponownie, nie stwierdził zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 156 K.p.a. przez brak powołania w decyzji okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 pkt 7, a przede wszystkim art. 15 ustawy o broni i amunicji przez unieważnienie decyzji, która była zgodna z tymi przepisami, akceptowalna ze strony Państwa i w żaden sposób nie naruszała celu społecznego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 775/16, oddalając skargę, wskazał, że ustalenie organu, iż zaszła przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji) było wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z 2014 r. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił ustalenie organu – oparte na ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczył wniosek o zmianę, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10). Niedopuszczalna jest zmiana decyzji polegająca na zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tu w istocie decyzją z 2014 r. takiej zmiany dokonano. Decyzja z 2011 r., której zmiany dokonano w trybie art. 155 K.p.a., nie rozstrzygała bowiem o pozwoleniu na broń do celu ochrony osobistej. Rozstrzygała ona wyłącznie o pozwoleniu na broń palną do celów łowieckich i sportowych. Przez rozstrzygnięcie należy rozumieć przyznanie w decyzji określonego prawa bądź nałożenie ściśle określonego obowiązku. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano decyzję ostateczną, jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w tym trybie nadzwyczajnym zapaść może wyłącznie w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją pierwotną. Tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 637; uzasadnienie uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA i WSA 2010/1/4). Rażącym naruszeniem prawa przez Komendanta Wojewódzkiego było zatem rozszerzenie – w trybie art. 155 K.p.a. – celu posiadania broni palnej. Zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyklucza zastosowanie trybu nadzwyczajnego określonego w art. 155 K.p.a., co prawidłowo stwierdził Komendant Główny Policji. Bez znaczenia pozostają przy tym wszelkie argumenty strony dotyczące tak praktyki organów Policji w zakresie stosowania art. 155 k.p.a., jak i argumenty w zakresie dawania przez skarżącego rękojmi właściwego posługiwania się bronią, bezpiecznego jej użytkowania i przechowywania. Powyższe nie podlegało ocenie organu w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, tak jak i kwestie interesu społecznego, czy słusznego interesu strony. Stwierdzenie nieważności decyzji – w przypadku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa – nie zostało pozostawione uznaniu organu. W sprawie tej organ nie naruszył ani powołanych w skardze przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Prawidłowo Komendant Główny Policji stwierdził, że decyzja z 2014 r. nie została wydana w sprawie tożsamej przedmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z 2011 r., stąd prawidłowo kwalifikując powyższe jako rażące naruszenie prawa, zasadnie stwierdził nieważność decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego, tj. - art. 155 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: ● istotnym elementem stanu faktycznego przesądzającym o materialnej tożsamości sprawy administracyjnoprawnej dotyczącej wydania pozwolenia na broń, jest cel do jakiego pozwolenie zostało wydane; ● zmiana celu dla jakiego została wydana decyzja pozwolenie na broń oznacza zmianę normy prawnej będącej podstawą wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji przesądza o braku tożsamości materialnej sprawy administracyjnej; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że: ● zmiana decyzji pozwolenie na broń poprzez rozszerzenie celu wydania pozwolenia na broń, w sytuacji gdy organ nie kwestionuje, że adresat decyzji spełnia przesłanki przyznania pozwolenia na broń do rozszerzonego celu, stanowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności może być traktowane jako naruszenie prawa nie dając się zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności ● zmiana decyzji pozwolenie na broń poprzez rozszerzenie celu wydania pozwolenia na broń, stanowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności może być traktowana jako oczywiste naruszenie prawa w sytuacji gdy podstawą stwierdzenia nieważności jest zarzut przekroczenia tożsamości sprawy administracyjnej, które to pojęcie wprost nie wynika z treści art. 155 K.p.a., a zostało wyinterpretowane przez doktrynę i orzecznictwo w drodze wykładni z tego przepisu, zaś na gruncie przepisów ustawy z o broni i amunicji jest trudne do interpretacji i wymaga wykładni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji, która dotyczyła zweryfikowania w postępowaniu nieważnościowym pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, tj. decyzji z 2014 r. o zmianie decyzji z 2011 r. w zakresie celu posiadania broni palnej w celu obrony osobistej. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie wyjaśnił na czym polega "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To jak należy rozumieć tę przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby w ww. zakresie ocena Sądu I instancji była wadliwa. W trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe rozpatrzenie żądania strony, które w zasadzie dotyczy nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy, która swoim zakresem nie obejmuje dotychczasowej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Co prawda, powyższa teza nie wynika wprost z treści art. 155 K.p.a., a jest wyprowadzana w drodze wykładni tego przepisu; jednak powiązanie wskazywanego wyżej naruszenia z odpowiednimi przepisami ustawy o broni i amunicji, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uprawniało Sąd I instancji do zaakceptowania oceny Komendanta Głównego Policji, zgodnie z którą decyzja zmieniająca decyzję z 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze restrykcyjność przepisów ustawy o broni i amunicji, które mają na celu ścisłą reglamentację pozwoleń na posiadanie broni, należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie ocenił zaskarżoną decyzję, w której wskazywano, iż w niniejszej sprawie różne są przesłanki do wydania pozwolenia na broń palną do celów ochrony osobistej, a inne – dla celów łowieckich i sportowych. Zmiany w tym zakresie ingerują zatem w stan faktyczny i prawny dotychczasowej sprawy, co nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 K.p.a. Ponadto w tej sprawie w decyzji zmieniającej i tak organ Wojewódzki Policji w ogóle nie badał przesłanki do wydania pozwolenia dla broni do celów ochrony osobistej. Wbrew argumentacji strony skarżącej z wydaniem określonego pozwolenia na broń związany jest konkretny cel na jaki zostaje udzielone pozwolenie. Wskazanie celu determinuje zakres postępowania wyjaśniającego potrzebny do zweryfikowania czy zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia na broń właśnie do ściśle wskazanego celu. Oznacza to, że w sytuacji braku możliwości zmiany decyzji z 2011 r. we wnioskowanym przez skarżącego zakresie i dodatkowo przy braku rozważenia przesłanek do wydania pozwolenia dla broni palnej do ochrony osobistej czyni decyzję z 2014 r. jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie wystarczy, jak tego oczekuje skarżący, że organ Policji nie będzie kwestionował, że adresat decyzji spełnia przesłanki przyznania pozwolenia na broń do rozszerzonego celu. Zgodnie z art. 10 ust. 1-4 ustawy o broni i amunicji w ramach wskazanego celu oceniana jest "ważna przyczyna". Dopiero stwierdzenie jej istnienia może uprawniać organ Policji do udzielenia pozwolenia na broń do określonego celu, w tym do ochrony osobistej. Poza tym w okolicznościach tej sprawy organ Wojewódzki Policji nie tyle nie kwestionował istnienia określonych przesłanek, co w ogóle nie zbadał ich istnienia. Oznacza to, że decyzja z 2014 r. została wydana nie tylko z oczywistym naruszeniem prawa (art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 3 pkt 1 – jakikolwiek brak zbadania istnienia przesłanek do udzielenia pozwolenia na broń do celów osobistych), ale również w sposób, który narusza charakter ww. przepisów ustawy o broni i amunicji (ich restrykcyjność) i nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie wiadomo bowiem czy skarżący spełnia prawne przesłanki do posiadania broni do celów ochrony osobistej, w sytuacji gdy prawo posiadania broni nie należy w Polsce do praw obywatelskich gwarantowanych w Konstytucji RP. Prawo do posiadania broni ma w świetle omawianej ustawy reglamentacyjny charakter, zatem osoby posiadające pozwolenie na broń powinny w sposób szczególny wywiązywać się z ciążących na nich obowiązkach, które polegają m.in. na przedstawieniu ważnej przyczyny posiadania broni. W konsekwencji, mając na względzie powyższe wywody, należało zaakceptować ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą niedopuszczalna jest zmiana decyzji polegająca na zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tu w istocie decyzją z 2014 r. takiej zmiany dokonano i to bez weryfikacji czy są spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na broń palną do ochrony osobistej. Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji niewadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji, którą stwierdzono nieważność ww. decyzji z 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 155 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.