II OSK 1613/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2231/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2231/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja zapała w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...][...], na wniosek [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o dwóch kondygnacjach z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...][...], decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...], zarzucając organowi I instancji wadliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego budynku w odległości 9 m od ulicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ustalił linie zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...] nr [...] oraz istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie inwestycji - ul. [...] nr [...]. Kolegium uznało za zasadne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że dla zachowania ładu przestrzennego możliwe jest wyznaczenie dwóch linii zabudowy dla obu stron działki, gdy teren wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy przylega do dwóch dróg publicznych. Kolegium wskazało, że gdy ustalone linie zabudowy wyznaczone zostały na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje sąsiednich budynków, a linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn akt IV SA/Wa 2231/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy, przy czym ustalenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. W rozpoznawanej sprawie teren inwestycji przylega z jednej strony do ul. [...], a z drugiej do ul. [...] i, a ustalone linie zabudowy wyznaczone zostały na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje sąsiednich budynków. Jeżeli bowiem linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wynika to wprost z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; zwanej dalej: u.d.p.), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej takiej, jak szczegółowo została wskazana w tabeli umiejscowionej w tym artykule. W cytowanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "co najmniej", które oznacza "nie mniej niż" lub "minimum". Jest to celowy zabieg, pozwalający na określenie innych, tj. większych odległości w konkretnych, uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że ustawodawca narzucił jedynie minimalną odległość lokalizowania obiektów, nie wskazując odległości maksymalnej. W przypadku ogólnodostępnej drogi gminnej w terenie zabudowy odległość ta wynosi co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jednak odległość ta podlega korekcie np. w świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu I instancji linia zabudowy od strony ul. [...] nie mogła być wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy budynku gospodarczo-rekreacyjnego znajdującego się na działce nr [...]. Przede wszystkim działka ta należy do wnioskodawczyni i nie jest działką sąsiednią w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia, po wtóre zaś budynek ten nie stanowi kontynuacji zabudowy funkcji mieszkalnej. W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) uznanie, że stanowi prawidłową podstawę do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do wnioskowanej przez skarżącą inwestycji; b) podtrzymanie decyzji organu I i II instancji w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii na przedłużeniu budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej z pominięciem: - znaczącego uskoku w linii rozgraniczającej działek, - znaczącego uskoku w przebiegu drogi, - usytuowania już znajdującego się na działce skarżącej, od strony ul. [...], budynku gospodarczo-rekreacyjnego; 2) § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego pominięcie; 3) art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji skarżącej wyznaczenie granicy obszaru z zakazem zabudowy w oparciu o ten przepis stanowi naruszenie prawa i nie wymaga żadnego wyjaśnienia czy uzasadnienia; 4) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej: u.p.z.p.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie nieprawidłowe sformułowanie wniosków analizy urbanistycznej, polegające na braku wykazania elementów ładu przestrzennego analizowanego obszaru, dla których uzasadnione byłoby ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości większej, niż wynikająca z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p.; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą przedłużenie linii zabudowy miałoby mieć zastosowania wyłącznie do wąsko rozumianej kontynuacji zabudowy funkcji mieszkalnej, kiedy budynek gospodarczy wraz z altaną stanowią kontynuację takiej funkcji, a przepisy nie kategoryzują tych linii dla poszczególnych rodzajów zabudowy; 6) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez zastosowanie w rozstrzygnięciu przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., który w nadmierny i nierówny sposób narusza interes właściciela nieruchomości, bez równoczesnego zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a który jako jedyny odpowiada w tym wypadku zasadom chroniącym własność; 7) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, 7, 7a, 8, 9, 11, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, poprzez: a) brak odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy; b) brak uwzględnienia zasady równości (wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli); c) brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem skarżącej, a rozstrzygnięciami organów (co do miejsca lokalizacji budynku - linii zabudowy od strony ul. [...]); d) stwierdzenie, że organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków; 8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bardzo ogólnikowe rozpatrzenie zarzutów skarżącej co do zastosowanej w decyzji o warunkach zabudowy podstawy prawnej, w tym brak odniesienia się do wskazanych przez nią w toku postępowania zarzutów w odniesieniu do naruszenia prawa jej własności bez podstawy prawnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca wnioskowała o wydanie decyzji dla inwestycji - budynku mieszkalnego, sytuowanego w odległości 4 m od granicy działki - linii rozgraniczającej ul. [...]. Planowane usytuowanie wynikało z uwzględnienia ustawowej odległości 6 m od krawędzi docelowej jezdni w ul. [...] (z minimalną szerokością chodnika - 2 m). Jest to odległość normatywna (może ulec zmniejszeniu decyzją zarządcy drogi) - zgodna z art. 43 ust 1 i 2 u.d.p. i zapewnia bezpieczeństwo ruchu, urządzeń drogowych oraz infrastruktury technicznej. Organ oparł się przy wyznaczeniu linii zabudowy na przedłużeniu lica budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce przy ul. [...], wskazując jako podstawę § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Sąd I instancji uznając, że przepis ten stanowi prawidłową podstawę do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do wnioskowanej przez skarżącą inwestycji, nie uwzględnił, że działka sąsiednia pozostaje w znaczącym uskoku w stosunku do działki skarżącej i taki jest też układ ulicy - za tą działką skręca w lewo. Zastosowany przez organ przepis nie mógł z całą pewnością stanowić podstawy wyznaczania jednolitej nieprzekraczalnej linii zabudowy w takiej sytuacji. Działanie organów spowodowało poszerzenie pasa działki, objętej już ustawowym zakazem zabudowy, o dodatkowe 5 m. Sąd nieprawidłowo ocenił fakt istniejącego już na tej działce budynku gospodarczego dla celów ewentualnego wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Budynek gospodarczy wraz z altaną stanowią uzupełnienie istniejącej na działce funkcji mieszkalnej, co razem - ze względu również na swoje gabaryty i fakt, że jest to budynek murowany, podpiwniczony, solidny, odpowiadający wyglądem ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce, stanowi istotny element zagospodarowania tego terenu. Nieruchomość skarżącej to działka narożna, wysunięta znacząco względem sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], obsługiwana jest od ul. [...] i tam planowany jest też drugi wjazd na jej teren. Zasadnym było uwzględnić te elementy. W całym toku postępowania jednak nie ma żadnego odniesienia do tych elementów. Mając na uwadze treść art. 7a k.p.a. organ powinien zastosować § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Istota zarzutów podniesionych w ramach obu podstaw kasacyjnych sprowadza się do próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji kontroli decyzji Kolegium, w zakresie spornego sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji publicznej, co do potrzeby wyznaczenia w niniejszej sprawie dwóch linii zabudowy. Stanowisko to wynikało z faktu, iż teren inwestycji przylega z jednej strony do ul. [...], a z drugiej do ul. [...]. Sąd I instancji zaakceptował ponadto wyznaczenie linii zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonych przez elewacje sąsiednich budynków. Skarżąca kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji wskazuje z kolei, że linia zabudowy wyznaczona powinna być jako odległość wynikająca z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. (ust. 3) . Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4). Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potrzeba wyznaczenia linii zabudowy może zachodzić również w przypadku drogi nie posiadającej statusu drogi publicznej, lecz faktycznie ogólnodostępnej i służącej obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełniącej rolę drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie teren inwestycji przylega z jednej strony do ul. [...], a z drugiej do ul. [...] zasadnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie dwóch linii zabudowy. Nie ma przy tym znaczenia, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób nadania ul. [...] statusu drogi publicznej, skoro w dalszym ciągu droga ta jest ogólnie dostępna i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości. Zasadnym było też w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...] nr [...] oraz istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie inwestycji - ul. [...] nr [...]. Brak przy tym podstaw by podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż linia zabudowy w niniejszej sprawie wyznaczona powinna być w odległości wynikającej z art. 43 u.d.p. Przepis nie określa sposobu ustalenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, lecz minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane. Wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych jakimi niewątpliwie są przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jedna, iż za każdym razem przepisy te determinują sposób ustalenia linii zabudowy. Linia taka ustalana jest bowiem co do zasady w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Mając to na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.