II OSK 1118/19

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/18 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku kontroli miejsca katastrofy budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] w W. oraz nałożył na inwestora R. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "uczestnik postępowania") obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") uwzględnił wniosek uczestnika postępowania i stwierdził nieważność postanowienia PINB z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że kontrolowane postanowienie PINB zapadło z rażącym naruszeniem prawa poprzez nałożenie na uczestnika postępowania obowiązków wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy brak było jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego zakwalifikować prowadzone roboty budowlane jako nadbudowę budynku. Nadto brak było dowodów świadczących o prawidłowym ustaleniu inwestora. Powyższe postanowienie (zawierające stosowne pouczenie o prawie i sposobie wniesienia zażalenia) zostało doręczone następującym podmiotom: Wspólnocie Mieszkaniowej K. [...] w W. – w dniu 29 grudnia 2017 r. oraz uczestnikowi postępowania – w dniu 3 stycznia 2018 r. Zażalenie na ww. postanowienie MINB wniosła w dniu 15 stycznia 2018 r. P. (dalej: "skarżąca") będąca inwestorem na sąsiedniej działce położonej przy ul. K. [...] w W. (graniczącej z działką, na której miała miejsce katastrofa budowlana, tj. z działką położoną przy ul. K. [...] w W.). W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] w W. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził, że zażalenie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podał, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść zażalenie w terminie liczonym od daty ostatniego doręczenia stronie. Skoro objęte zażaleniem skarżącej postanowienie zostało doręczone 29 grudnia 2017 r. Wspólnocie Mieszkaniowej K. [...] w W., a 3 stycznia 2018 r. – uczestnikowi postępowania, to ostatnim dniem do złożenia zażalenia był 10 stycznia 2018 r. W konsekwencji nadanie przez skarżącą zażalenia w urzędzie pocztowym w dniu 15 stycznia 2018 r. implikuje stwierdzenie, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 K.p.a. Na powyższe postanowienie GINB skarżąca wniosła skargę zarzucając naruszenie art. 141 § 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin określony w przepisie art. 141 § 2 K.p.a. dla strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, należy liczyć według tych samych reguł jak dla strony, która brała czynny udział w postępowaniu, tj. siedem dni od dnia, w którym uczestnikowi postępowania doręczono przedmiotowe postanowienie, co prowadzi do naruszenia równości stron w procesie oraz do pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od GINB na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych argumentów niż te, które zostały podniesione. Z art. 134 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Sąd uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia i uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia stanowią dwie różne sytuacje procesowe. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 134 K.p.a. przesłanki terminu wniesienia środka zaskarżenia po przesłance jego dopuszczalności oznacza, że organ drugiej instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zażalenia. Natomiast dopiero w sytuacji stwierdzenia dopuszczalności zażalenia, GINB powinien dokonać oceny zachowania terminu do wniesienia zażalenia. Jedną z przyczyn niedopuszczalności zażalenia jest wniesienie go przez podmiot pozbawiony legitymacji zażaleniowej (przyczyna niedopuszczalności o charakterze podmiotowym). Chodzi tu o sytuację gdy bez pogłębionej analizy oczywiste jest, że zażalenie wniosła osoba trzecia. Natomiast w przypadku kwestii wymagających wyjaśnienia bądź gdy wnoszący środek zaskarżenia twierdzi, że zaskarżony akt dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wszcząć postępowanie odwoławcze/zażaleniowe i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3/art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 855/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 2 K.p.a. Zabrakło bowiem rozważań organu, czy zażalenie wniósł legitymowany do tego podmiot. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni, czy po stronie skarżącej występuje oczywisty brak legitymacji zażaleniowej, a w razie uznania, że zachodzi potrzeba badania interesu prawnego skarżącej, dokona analizy tej kwestii w ramach postępowania zażaleniowego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. oraz w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 141 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ niewłaściwie zastosował przepis dotyczący stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia podczas gdy organ prawidłowo stwierdził, że strona legitymująca się interesem prawnym uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie miał wątpliwości, że P. posiada przymiot strony postępowania. Izba jest bowiem właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzone były roboty budowlane. Nie było więc konieczne przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego, czy Izbie przysługuje status strony i czy miała miejsce niedopuszczalność złożonego zażalenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze. zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z tym, że wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, skargę kasacyjną rozpoznano zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zdaniem Sądu I instancji, zabrakło rozważań organu odwoławczego, czy zażalenie wniósł legitymowany do tego podmiot, to jest czy zażalenie wniesione zostało przed podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że zażalenie wniesione zostało przez podmiot, który nie jest stroną postępowania. P. jest stroną postępowania i co do zasady była uprawniona do wniesienia środka odwoławczego. Izba jest bowiem właścicielem sąsiedniej nieruchomości (ul. K. [...] w W.). Katastrofa budowlana na sąsiedniej nieruchomości (ul. K. [...] w W.) oddziałuje na uprawnienia lub obowiązki właściciela nieruchomości należącej do P.. Nie było tym samym podstaw do kwestionowania statusu strony P. tylko z tego powodu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawarł stwierdzenia, iż środek odwoławczy wniosła strona postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji rozpoznając skargę w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tej sytuacji nie jest możliwe rozpoznanie skargi przez NSA, gdyż w istocie pozbawiałoby to podmiot wnoszący skargę prawa do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji. Zarzuty skargi zostałyby poddane ocenie tylko przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę fakt, że zażalenie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony i dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że uchybienie, które skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej było wynikiem wyłącznie niezasadnego założenia przyjętego przez Sąd I instancji, które legło u podstaw uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.