I OSK 2079/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 985/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018r., sygn. akt I SA/Wa 985/18, oddalił skargę Gminy [...] (dalej jako strona skarżąca lub Gmina) na decyzję Ministra [...] (dalej jako organ lub Minister) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. M.(dalej jako uczestniczka postępowania), stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] (dalej jako Wojewoda) z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdzającej, że [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności 1/2 części zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa komunalizacyjna) przekazał Gminie [...] nieodpłatnie prawo własności 1/2 części przedmiotowej nieruchomości.  Organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. zwróciła się uczestniczka postępowania, podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po F. C. nabyła M. C. oraz, że spadek po M. C. nabył w całości Skarb Państwa. Jednak postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn., akt [...], Sąd Rejonowy w [...] zmienił postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r., w ten sposób, że spadek po M. C. nabyli: A. M., Z. K., B. S., W. D., S. S., I. A. K., B. A. K., T. S. S., J. T. S.. Organ podkreślił, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), natomiast spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.), a skoro M. C. zmarła w dniu [...] października 1979 r., to otwarcie spadku nastąpiło w tym dniu. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt [...], wynika, że po A. M. spadek nabyła m.in. uczestniczka postępowania. Organ uznał zatem, że Skarb Państwa w dacie [...] maja 1990 r. nie był właścicielem 1/2 części przedmiotowej nieruchomości, a decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Minister decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzją własną z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wydanie przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., wywołało ten skutek, że według stanu na dzień [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ale własnością spadkobierców M. C., a więc sporny grunt nie podlegał komunalizacji. Tym samym decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Okoliczność ta stanowi kwalifikowaną wadę decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła decyzji Ministra naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; 2. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, że w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody z [...] listopada 2010 r. był przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, z którego treści wnioskować można, że przedmiotem komunalizacji może być wyłącznie mienie ogólnonarodowe, natomiast mienie należące do osób fizycznych lub prawnych i stanowiące ich własność nie podlega komunalizacji. Dalej wskazano, iż z akt sprawy wynika, że mienie, które podlegało komunalizacji w przedmiotowej sprawie nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, a na datę [...] maja 1990 r. stanowiło własność prywatną. Podkreślono, że spadek otwiera się z datą śmierci spadkodawcy i z tą chwilą spadkobierca nabywa spadek, nie ma zatem znaczenia, że na podstawie obarczonego błędem deklaratoryjnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. C. i M. C., w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. do księgi wieczystej wpisany był Skarb Państwa, któremu tytuł ten nie przysługiwał. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że brak było podstaw do komunalizacji nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy wprowadzającej, gdyż nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa. Takie stwierdzenie powoduje, że kontrolowana decyzja, jako wydana w sprzeczności do treści przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej obarczona jest wadą wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd wojewódzki za prawidłowe uznał zbadanie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, jednocześnie za prawidłowy uznając brak ich stwierdzenia, bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca Gmina. W ocenie Sądu, Minister wydał zgodną z prawem decyzję, którą uzasadnił w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej Gmina zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że Skarb Państwa nie był w dniu [...] maja 1990 r. właścicielem 1/2 części przedmiotowej nieruchomości. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. wobec braku uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez stronę skarżącą naruszenia przez organ orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak: - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wprost implikuje - brak szczegółowego wyjaśnienia, kto w dniu [...] maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; -art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a., Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie nabycie spadku następuje z chwilą jego otwarcia, czyli śmierci spadkodawcy, jednakże dopiero stwierdzenie nabycia spadku stanowi dokument, na podstawie którego spadkobierca może wykazać swoje prawa do spadku. Wskazano, że istnieje szereg sytuacji, w których krąg spadkowy ulega zmianie, w wyniku których osoby wchodzące w krąg spadkowy de facto nie nabywają go. Zatem do czasu zmiany lub uchylenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, to osoba nim się legitymująca jest uznawana przez wszystkie podmioty za spadkobiercę. Podniesiono również, że zmiana lub uchylenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku ma skutek prawny wobec podmiotów trzecich od momentu dokonania zmiany bądź uchylenia, o czym świadczy art. 1028 k.c. Strona skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie organów podlega decyzja w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. Oznacza to, że dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego i stan sprawy z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, w istniejącym wówczas stanie faktycznym. Zdaniem Gminy, Wojewoda przeprowadził postępowanie prawidłowo i nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Ustalając stan faktyczny i prawny oparł się na pozostającym w obrocie prawnym prawomocnym postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego jednoznacznie wynikało, że spadek po M. C. nabył Skarb Państwa. Tym samym, był on właścicielem nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. co oznaczało, iż został spełniony warunek, o którym mowa w ustawie wprowadzającej. Dodatkowo Gmina wskazała, że podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., w której stwierdzono, iż decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, było to samo zdarzenie, które stanowi podstawę przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem strony skarżącej w oparciu o tą samą argumentację nie można stwierdzić zarówno podstaw do wznowienia postepowania, jak również stwierdzenia nieważności decyzji. Uczestniczka postepowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 u.p.p.s.a., z tym że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a takimi niewątpliwie są art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art.156 § 2 k.p.a., zostały powiązane z zarzutem naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., który dotyczy uchylenia decyzji w powodu naruszenia przepisów postępowania. Tego ostatniego przepisu Sąd wojewódzki nie stosował, nie mógł go też tym samym naruszyć. Podobna uwaga dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., gdyż podstawą wyrokowania, czego nie wskazano w skardze kasacyjnej, był art.151 u.p.p.s.a. Odnośnie z kolei do zarzutu do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że polega ono na niewyczerpującym i niedostatecznie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzutów tych nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w szczególności nie wskazano na czym polega niedostateczne zebranie materiału dowodowego. Analogiczne zastrzeżenia można postawić co do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., co do którego lakonicznie podniesiono jedynie, że miałby polegać na "jego niezastosowaniu i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego." Tak ogólnikowo sprecyzowane zarzuty nie mogły być uwzględnione. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Chodzi zatem o dokonanie oceny, czy Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą materialnoprawną orzeczenia, o którego stwierdzenie nieważności wystąpiła strona skarżąca, był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji, następującej z mocy prawa, było wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), przy czym decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny tego mienia, istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. dzień [...] maja 1990 r. W przedmiotowej sprawie Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności 1/2 części zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa. Wydając tę decyzję Wojewoda powołał się na wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej dokonany na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po F. C. nabyła w całości jego żona M. C. (pkt I) oraz, że spadek po M. C. nabył w całości na podstawie ustawy Skarb Państwa (pkt II). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny zmienił pkt II postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. w ten sposób, że spadek po M. C. na podstawie ustawy nabyło rodzeństwo: A. M., Z. K., B. S., W. D., S. S., siostrzeńcy: I. A. K., B. A. K., bratankowie: T. S. S., J. T. S.. Wobec tego należy stwierdzić, że niezależnie od skutków prawnych, jakie wywołuje postanowienie wydane w trybie art. 679 k.p.c. przedmiotowa nieruchomość na dzień [...] maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa w całości lub w części, gdyż od dnia [...] października 1979 r. (data śmierci M. C.) prawo własności do ½ jej części przynależało do spadkobierców ustawowych M. C., czyli jej rodzeństwa, siostrzeńców i bratanków, wskazanych w zmienionym w dniu [...] sierpnia 2013 r. postanowieniu spadkowym. W przypadku dziedziczenia ustawowego, a z takim mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i nie wpływa na ukształtowanie praw spadkowych. Zgodnie bowiem z art. 925 k.c., spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, zaś spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). W konsekwencji takie mienie (tutaj ½ udziału w nieruchomości), jako niebędące mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, nie mogło podlegać komunalizacji. Ogólnie rzecz ujmując, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, badać zawinienie lub brak zawinienia organu przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej. Rzeczą organów administracji i sądu administracyjnego orzekającego w sprawach dotyczących decyzji komunalizacyjnych jest ocena, czy zachodziły przesłanki do orzeczenia o komunalizacji mienia wymienione w wyżej przytoczonym art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skoro nie spełniona została podstawowa przesłanka, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie należała w sensie prawnym do Skarbu Państwa, lecz stanowiła współwłasność osób fizycznych, to tym samym decyzja orzekająca o komunalizacji dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest wiadome z jakich powodów wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art.156 § 2 k.p.a., gdyż tego zarzutu nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i nie podano na czym miałoby polegać naruszenie wskazanego przepisu. Art.156 § 2 k.p.a. określa przeszkody stwierdzenia nieważności decyzji (upływ czasu oraz nieodwracalne skutki prawne). Upływ czasu dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., zaś podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w niniejszej sprawie stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało też aby zachodziły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., skoro przedmiotowa nieruchomość nie była przedmiotem dalszego obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się także na art. 679 k.p.c., art.1025 § 2 k.c., art. 1027 k.c. i art.1028 k.c., lecz naruszenia żadnego z tych przepisów nie powołano w zarzutach skargi kasacyjnej, wskutek czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do nich odnieść, gdyż związany jest zasadniczo wyłącznie zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w granicach tych zarzutów (art.183 § 1 u.p.p.s.a.). Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.