II OSK 1972/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 842/18 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 842/18 oddalił skargę R. L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną, budynku inwentarskiego o obsadzie 39DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego, budynku magazynowego w ramach projektowanego siedliska zagrodowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...],i [...] położonych w W., gmina W.. Sąd I instancji podniósł, że z ustaleń organów wynika, iż działki skarżącego w części stanowią użytek leśny oznaczony symbolem Ls klasy V i VI. Potwierdza to złożony w toku postępowania wypis z rejestru gruntów wskazujący, że las znajduje się na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (k. 59-65 akt sądowych). Odpowiednio na działkach: nr [...] – Ls V o pow. 0.7300 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.5900 ha i Ls V o pow. 0.3700 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1800 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1400 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1300 (k. 59-65 akt sądowych). Na działkach nr [...] i [...] nie ma gruntów leśnych. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej uogrl) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec braku takiej "zgody planistycznej" na zmianę przeznaczenia gruntów nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W ocenie Sądu I instancji słusznie zatem organy uznały, że wobec niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) brak było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 § 1, a także art. 50 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 upzp oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, a także § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) poprzez błędną aprobatę zaprezentowanej przez organy administracji publicznej oceny, że wnioskowane przez skarżącego zagospodarowanie terenu jest sprzeczne z jego aktualnym, częściowym przeznaczeniem nieruchomości jako gruntu leśnego, podczas gdy wniosek skarżącego zmierzał do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na siedlisko zagrodowe, które to uchybienie miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż prawidłowe zinterpretowanie lub ustalenie - w trybie art. 50 § 1 Kpa - planowanego zagospodarowania działki doprowadziłoby do konkluzji, zgodnie z którą realizacja wnioskowanej przez skarżącego inwestycji pozostaje w zgodzie z aktualnym przeznaczeniem wskazanych we wniosku działek jako działek rolnych oraz leśnych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. 4.4. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotny brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, który w dużym stopniu ogranicza zakres kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie. W świetle art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego stanowią odrębne podstawy skargi kasacyjnej. W przypadku zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. 4.5. Przy tym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r, sygn. akt II OSK 2582/20). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp, art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, jak również § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym nie został prawidłowo postawiony zarzut dotyczący uznania, że występowanie na działce skarżącego użytków leśnych w rozumieniu art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 2018 r. poz. 2129) nie stanowi przeszkody dla zorganizowania zabudowy zagrodowej i wykładni pojęcia "siedlisko zagrodowe". Wskazane powyżej przepisy prawa materialnego nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji jako przepisy postępowania. 4.6. W skardze kasacyjnej nie została podważona ocena zastosowania art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 § 1 Kpa, a także nie skorzystania z art. 50 § 1 Kpa. Podstawą odmowy wydania warunków zabudowy było bowiem uznanie, po analizie wniosku, że użytki leśne na działkach objętych wnioskiem wykluczają wydanie pozytywnej decyzji. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jak to zostało jednak wyjaśnione powyżej, kwestia prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp nie może podlegać badaniu w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.