I OSK 965/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 720/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 720/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.’) oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa za wynoszący ¼ udział w nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ewidencyjną [...], o powierzchni [...] m2 - oraz umarzającą postępowanie przed organem I instancji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: l. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (cyt.): " w szczególności naruszenie art. 134§ 1 i art.145 §1 pkt 2 i 3 oraz art.161 §1 tego Prawa, a także art.87 ust.1 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu tekstu jednolitego z dnia 28 lutego 1991r - Dz.U. Nr 30,poz.l27) 2. Naruszenie prawa materialnego, w szczególności art.47ust.4 Ustawy o gosp.gruntami... 3. Nie rozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu wraz ze (cyt.): "stosownymi wskazówkami pod adresem Sądu I Instancji odnośnie ponownego rozpoznania sprawy" oraz wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które w części okazały się nieuzasadnione zaś w części zostały w ogóle niepoprawnie pod względem formalnym a także językowym sformułowane. W tym miejscu w związku z tym należy przede wszystkim wyjaśnić, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W rozpoznawanej zaś sprawie, wprawdzie skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną bo podpisała ją zawodowy pełnomocnik, posiadający pełnomocnictwo skarżącej i wskazano w niej na naruszenie kilku przepisów prawa, tym niemniej skarga ta w przeważającej mierze nie została prawidłowo sporządzona. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ale w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej podano jedynie, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok narusza prawo materialne, w szczególności art. 47 ust.4 ustawy o gospodarce gruntami i gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie precyzując, w jaki sposób, czy przez błędną wykładnię czy poprzez niewłaściwe zastosowanie. Ponadto - stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne i konkretne określenie zarzutów kasacyjnych. W związku z tym określanie poszczególnych zarzutów kasacyjnych z użyciem frazy przysłówkowej "w szczególności" nie było prawidłowe a zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu w sposób jedynie ogólny (bez wskazania żadnego przepisu prawa) "nierozpoznania istoty sprawy" nie mogło odnieść żadnego skutku. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku M. S. z dnia 11 marca 2016 r. , zmodyfikowanego pismem z dnia 12 października 2017 r. o wypłatę odszkodowania (odpowiadającego udziałowi 1/4) z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) - nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2. Jak ustalił zaś w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], a który w tym przypadku orzekał w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Łd 1447/03), sprawa ustalenia odszkodowania za całość nieruchomości, a więc również za udział przysługujący M.S., została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. Wspomnianą bowiem decyzją, wydaną po rozpatrzeniu wniosków M.S., B.M. i D. J., organ odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2 (obejmującego wartość ww. nieruchomości) oraz umorzył postępowanie w zakresie utraconych korzyści z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], a następnie, prawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Łd 1447/03), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Powyższe decyzje zostały zaś wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podnosząc zatem, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, między tymi samymi stronami, Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] orzekającą merytorycznie (oddalającą wniosek) i umorzył postępowanie organu I instancji . Ponadto – jak dodatkowo wskazał Wojewoda - w ustawie z dnia 29 grudnia 1951 r., nowelizującej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych a która weszła w życie z dnie 31 stycznia 1952 r., zakreślono ramy czasowe dla składania wniosków odszkodowawczych. Przepisem art. 1 pkt 32 wprowadzono do w/w dekretu przepis art. 38a, który w ust. 1 stanowił, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Odnosząc zatem w tej sytuacji powyższe do stanu sprawy, Wojewoda stwierdził, że objęta wnioskiem odszkodowawczym nieruchomość wywłaszczona została na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1953 r, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. [...] Nr 4 z dnia 24 kwietnia 1953 roku (poz. 27) a ponieważ od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie to stała się ona ostateczna z dniem 9 maja 1953 r. W związku z tym podanie o odszkodowanie winno być złożone w terminie do 9 maja 1956 r. a wymóg ten nie został spełniony. Oddalając skargę M. S.na powyższą decyzję, Sąd Wojewódzki ocenił prawidłowość zastosowania w zaskarżonej decyzji art. 138§ 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie analizy warunków, w których może być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Wyjaśnił również pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Ostatecznie Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP ani też uchybienia żadnym innym przepisom, w tym przepisom postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zatem uznać, że zaskarżony wyrok naruszał art. 134 § 1, art. 145 § 1 i 3 czy art. 161 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki przekroczył granice sprawy. Poza tym Sąd wskazał także, iż (cyt.): "mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.". Z kolei skoro art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z kilku punktów a punkt 1 dzieli się na trzy podpunkty to brak wskazania konkretnego przepisu, który skarżąca czyniła przedmiotem zarzutu, uniemożliwia składowi orzekającemu odniesienie się do tak określonej podstawy kasacyjnej. Analogiczna sytuacja dotyczy zarzutu opartego na art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż paragraf 1 tego artykułu dzieli się na trzy mniejsze jednostki redakcyjne. Zarzut zaś oparty na art. art. 145 § 3 p.p.s.a. był całkowicie niezrozumiały. Po myśli tego przepisu, w przypadku gdy sąd administracyjny uchyla decyzję na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W rozpoznawanej zaś sprawie postępowanie administracyjne umorzył przecież już Wojewoda [...], z czym skarżąca nie zgadzała się. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu tekstu jednolitego z dnia 28 lutego 1991r. (Dz. U. Nr 30, poz. 127), który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału, należy stwierdzić, że przepis ten nie mógł być - nawet co do zasady - w niniejszej sprawie naruszony, gdyż zaskarżona decyzja miała jedynie charakter formalny bo umarzała postępowanie. Co do kwestii naruszenia prawa materialnego w postaci art. 47 ust.4 ustawy gruntowej z 1985 r. również zauważyć wypada, że powyższy zarzut w sprawie, która miała charakter odszkodowawczy był całkowicie chybiony. Powyższy przepis dotyczy bowiem możliwości użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na zasadzie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.