IV SA/Gl 768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szpitala [...] w Z. oddala skargę. Wojewoda Śląski pismem z 29 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wystąpił o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały zarządu Powiatu[...] nr [...] z [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szpitala Powiatowego w Z. w całości, jako sprzecznej z art. 49 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.). W motywach skargi przybliżono jej treść, a następnie podkreślono, że ocena prawna tej uchwały dokonywana była na dzień jej podjęcia. Przywołano treść art. 47 stanowiący podstawę jej przyjęcia i podkreślono, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy jej podjęcia, ponieważ normuje odmienną problematykę. Następnie organ nadzoru podkreślił, że uchwała ta podjęta została z całkowitym pominięciem postanowień art. 49 wyżej wymienionej ustawy, który to przepis przewiduje zatrudnianie kierowników podmiotów leczniczych w następstwie uprzednio przeprowadzonego postępowania konkursowego. Następnie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślono, że zatrudnianie kierowników takich placówek przynależy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego powiatu. W dalszej części skargi odwołano się do treści art. 46 ustawy o działalności leczniczej i podkreślono obowiązki spoczywające na kierowniku takiej placówki oraz zaakcentowano, że instytucja powierzenia obowiązków rodzi analogiczne konsekwencje, natomiast w obowiązujących regulacjach prawnych nie jest przewidziana. Przywołując treść art. 7 Konstytucji RP wskazano na obowiązek działania przez organy państwa i samorządu terytorialnego na podstawie przepisów prawa, a takie nie dają podstaw do powierzania obowiązków kierownika jednostki leczniczej. W końcowej części skargi podkreślono, że organ wykonawczy powiatu w rozpoznawanej sprawie nie działał na podstawie art. 42 Kodeksu pracy, ponieważ wówczas powierzenie obowiązków następuje na rzecz pracownika danego podmiotu i na okres nie przekraczający 3 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach odpowiedzi podniesiono, że ocena przedmiotowej uchwały winna uwzględniać okoliczności faktyczne, które doprowadziły do jej podjęcia. Odwołano się do regulacji dotyczących zasad przeprowadzania konkursu na kierownika jednostki podmiotu leczniczego oraz przybliżono stan faktyczny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a związany z tym, że [...] osoba ówcześnie piastująca to stanowisko zrezygnowała z niego i zachodziła konieczność obsadzenia wakującego stanowiska kierownika podmiotu leczniczego. W dalszej części odpowiedzi przedstawiono harmonogram działań związanych z przeprowadzeniem konkursu na to stanowisko. Zaakcentowano, że podejmowano działania zmierzające do obsadzenia tego stanowiska zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, jednakże wskazane unormowania prawne nie dawały organowi wykonawczemu powiatu możliwości na zastosowanie innego sposobu rozwiązania danej sytuacji i zapewnienia temu podmiotowi ciągłości kierownictwa. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał wniesioną skargę jak również wskazał, że w jego ocenie w tym konkretnym przypadku winny być wykorzystane regulacje przewidziane przepisami prawa pracy. Z kolei pełnomocnik organu wykonawczego powiatu podkreślił, że osoba której powierzono pełnienie obowiązków kierownika podmiotu leczniczego nie była jego pracownikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie podkreślić, że stan faktyczny w sprawie jest czytelny i nie wymaga żadnych dodatkowych przybliżeń, tym bardziej, że w znacznym stopniu został przedstawiony w ramach prezentacji skargi i odpowiedzi na nią. W ramach tego postępowania składowi orzekającemu przyszło oceniać skargę na uchwałę organu wykonawczego powiatu z [...] mocą której powierzył on wskazanej w niej osobie, pełnienie obowiązków kierownika jednostki leczniczej do odwołania. Zasadnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są działać na podstawie prawa i w granicach obowiązującego prawa. Można wręcz zaznaczyć, że jest to fundament funkcjonowania państwa i podstawowa zasada prawa publicznego. W świetle tego stwierdzenia, zgodzić się należy z organem nadzoru, że kwestionowana przez niego uchwała narusza obowiązujące regulacje prawne, ponieważ po myśli art. 49 ustawy o działalności leczniczej zatrudnianie kierowników podmiotów leczniczych następuje na podstawie przeprowadzonego postępowania konkursowego, nadto organ nadzoru trafnie zaznaczył, że ewentualnością może być powierzenie stanowiska na okres trzech miesięcy osobie zatrudnionej w takim podmiocie na podstawie art. 42 Kodeksu pracy. Przyjęte przez organ założenia są prawidłowe i nie budzą żadnych kontrowersji, ponieważ w analogiczny sposób problematyka ta ujmowana jest orzecznictwie sądów administracyjnych. Nadto rację ma organ nadzoru sygnalizujący, że przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 47 ustawy o działalności leczniczej nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ normuje całkowicie odmienną problematykę. Zatem od strony czysto formalnej organ nadzoru w niniejszej sprawie miał rację i sąd administracyjny kontrolujący działania organów administracji wyłącznie pod kątem zgodności tej działalności z przepisami prawa winien skargę uwzględnić i wyeliminować przedmiotową uchwałę z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający dostrzegł jednak inne aspekty związane z rozpoznawaną sprawą, które skłoniły go do przyjęcia odmiennego stanowiska niż organ nadzoru. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, w jakich okolicznościach organ wykonawczy powiatu podejmował kwestionowaną uchwałę. Otóż [...] osoba piastująca funkcję pełniącego obowiązki kierownika przedmiotowej placówki leczniczej złożyła rezygnację z tego stanowiska. W tej sytuacji organ ten odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie przedmiotowej placówki, jak również upoważniony po myśli art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zatrudniania i zwalniania kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych obowiązany był do podjęcia działań mających zapewnić prawidłowe i kompetentne kierownictwo przedmiotową placówką. Organ wykonawczy powiatu doskonale zdawał sobie sprawę z brzmienia art. 49 ustawy o działalności leczniczej, który nakładał na niego obowiązek przeprowadzenia postępowania konkursowego. Jak wynika z dostarczonej dokumentacji takie postępowanie przez organ wykonawczy powiatu zostało podjęte i choć można mieć zastrzeżenia co do terminowości określonych czynności, to działania takie zostały podjęte i doprowadziły one w końcowym rozrachunku do wyłonienia osoby, którą z dniem 1 marca 2016 r. powołano na stanowisko kierownika tej placówki leczniczej. Oznacza to zarazem, że będąca przedmiotem oceny tutejszego Sądu uchwała przestała obowiązywać z dniem [...] Zauważyć należy, że organ ten nie był w stanie przestrzegając wszystkich unormowań prawnych w zakresie przeprowadzania konkursu na to stanowisko, zakończyć go przed upływem 3 miesięcy. W świetle tego ustalenia brak jest podstaw do uznania, że w omawianym zakresie wskazany organ wykonawczy powiatu obowiązany był do zastosowania przepisów prawa pracy. Na marginesie można jedynie zauważyć, że o ile powierzenie stanowiska na niższym szczeblu organizacji jakiegoś podmiotu jest stosunkowo proste, to w przypadku powierzenia stanowiska kierownika danej placówki wymaga od osoby zajmującej je odpowiednich kwalifikacji. W kontekście tego zagadnienia przyjdzie zauważyć, że jak to określił pełnomocnik organu nadzoru ustaleń dokonano telefonicznie, a nie były one dokonywane w oparciu o dokumenty źródłowe. W świetle powyższego wskazanie, że w rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy powiatu obowiązany był podjąć działania w oparciu o art. 42 Kodeksu pracy nie znajdują umocowania prawnego i realnego, ponieważ nie uwzględniają czasokresu niezbędnego na przeprowadzenie konkursu jak również tego, czy w danym podmiocie zatrudnione są osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami. Na marginesie można zauważyć, że postępowanie konkursowe w przypadku przedmiotowego powiatu nie powiodło się, ponieważ w tym trybie nie wyłoniono kierownika, którego organ ten mógłby zatrudnić. W tym zakresie po dwóch nieudanych postępowaniach konkursowych organ ten skorzystał z dopuszczalnego rozwiązania i zatrudnił na stanowisku kierownika osobę, która uzyskała w ramach przedmiotowych postępowań największą ilość głosów. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie dawały organowi wykonawczemu powiatu możliwości podjęcia działań, które byłyby z nimi zgodne. W przypadku tego powiatu zaistniała sytuacja, że osoba pełniąca tę funkcję zrezygnowała z niej, a placówka lecznicza nie mogła pozostać bez osoby, która w sposób kompetentny mogłaby nią kierować. Organ wykonawczy powiatu zdecydował się mocą ułomnej uchwały na przyjęcie rozwiązania polegającego na powierzeniu określonej osobie obowiązków kierownika, a zarazem podjął działania zmierzające do sanacji tej sytuacji. Skoro w tej konkretnej sytuacji przywoływany organ nie dysponował możliwością podjęcia działań, które zgodne byłyby z obowiązującymi ówcześnie przepisami, to będąc odpowiedzialnym za prawidłowe funkcjonowanie tej placówki leczniczej zdecydował się na przyjęcie kwestionowanej uchwały. Mając świadomość jej ułomności podjął działania zmierzające do unormowania sytuacji prawnej w omawianym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w przedstawionych powyżej działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu. Przy ocenie zasadności przedmiotowej skargi skład orzekający miał w polu widzenia postanowienia art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności faktyczne podjęcia tej uchwały jak również obowiązujące ówcześnie przepisy to przyjdzie stwierdzić, że przywołany powyżej przepis w sposób trafny oddaje złożoność rozpoznawanej sytuacji. Takie ujęcie jest o tyle zasadne, że wskazana uchwała organu wykonawczego powiatu została już dawno wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, natomiast jej eliminacja z tego obrotu prawnego mogłaby spowodować szereg nieprzewidzianych obecnie konsekwencji i trudnych do przewidzenia działań. W konsekwencji uznać należy, że w tej sprawie organ nadzoru winien ograniczyć się wyłącznie do orzeczenia wynikającego z przywołanego powyżej przepisu. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że organ nadzoru zakwestionował postanowienia wyłącznie niniejszej uchwały organu wykonawczego powiatu, natomiast nie zdecydował się na taką skargę w kontekście wcześniejszej uchwały powierzającej analogiczne stanowisko osobie, która zrezygnowała z kierowania placówką leczniczą [...] zatem w tym zakresie brak jest konsekwencji i równości w ocenie przyjmowanych rozstrzygnięć. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mr