II SA/Gl 790/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miejskiej w Piekarach Śląskich z dnia 21 grudnia 2017 r. nr XLVI/551/17 w przedmiocie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, 52 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę Nr XLVI/551/17 Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 21 grudnia 2017 roku w sprawie wysokości opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie oraz opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Piekary Śląskie upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu oraz za przechowywanie pojazdu przy nieuwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Miasta Piekary Śląskie W paragrafie 1 podjętego aktu Rada Miasta Piekary Śląskie określiła, że ustala się opłaty za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w przypadkach określonych w art. 50a i 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 1 do uchwały. Z kolei w załączniku do uchwały w tabeli ustalono opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie , w zależności od rodzaju pojazdu oraz opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustalono opłaty za usunięcie pojazdu: - rower lub motorower -100 zł. - motocykl -210 zł. - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t -470 zł. - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5t -590 zł -pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t -840 zł -pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 1230 zł. - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1500 zł. W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie pojazdu przewidziano za jedną dobę przechowywania: - roweru lub motoroweru -18 zł. -motocykla - 25 zł. -pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 38 zł. -pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5t - 50 zł -pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t -72 zł - pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t — 133 zł. -pojazdh przewożący materiały niebezpieczne - 196 zł. Ponadto w uchwale ustalono opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu: -rower lub motorower -50 zł. -motocykl - 105 zł. -pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 235 zł. -pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5t -295 zł -pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t -420 zł -pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t — 615 zł. -pojazd przewożący materiały niebezpieczne -750 zł. W ocenie skarżącego uregulowania zawarte w uchwale przekraczają upoważnienie ustawowe poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na poziomie maksymalnych stawek przewidzianych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym bez uwzględnienia kosztów faktycznych ponoszonych przez miasto. Zgodnie bowiem z treścią art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Przesłankami jakimi powinien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym - zgodnie z treścią tego artykułu są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz w zakresie ich przechowywania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z art. 130a ust. 6 cytowanej ustawy wynika że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na realizację upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Organ stanowiący prawo, realizujący kompetencję musi uwzględniać wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, a normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji czy rozszerzające interpretowanie normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. K 25/99). Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Piekarach Śląskch wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie przekroczyła obowiązującego prawa, zaś treść zaskarżonej uchwały mieści się w granicach posiadanych przez organ kompetencji. W zakresie określenia stawek przewidzianych w uchwale działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia. W ocenie Rady przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania ww. opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada działała w warunkach luzu decyzyjnego. Zwróciła uwagę, że ustalona w uchwale stawka za usuwanie roweru i motoroweru w kwocie 100,00 złotych jest tożsama z kwotą, jaką Skarżony płaci [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P. za dokonanie tej czynności. Wskazała także, że sprawna realizacja zadań przewidzianych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wymaga nie tylko ponoszenia kosztów na rzecz [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P., ale również zatrudnienia i zaangażowania pracowników Urzędu Miasta Piekary Śląskie wykonujących działania związane z zapewnieniem sprawnej realizacji tych zadań. W UM Piekary Śląskie w działania te (w ramach posiadanego zakresu obowiązków) zaangażowane są trzy osoby: 1) osoba z Wydziału Inwestycji i Gospodarki Komunalnej (Referat Dróg Publicznych) - w zakresie merytorycznego nadzoru nad usuwaniem i przechowywaniem pojazdu, 2) osoba z Wydziału Inwestycji i Gospodarki Komunalnej (Referat Gospodarki Komunalnej) - w zakresie rozliczania kosztów parkowania (przechowywania) i usuwania pojazdów z dróg, 3) osoba z Wydziału Finansowo-Budżetowego - prowadzenie działań windykacyjnych w zakresie ponoszonych przez Skarżonego kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 "rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy, są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przy czym ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczących przez firmy z danego powiatu. Rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. III SA/Wr 856/17 – orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1314/17). Przy czym za koszty takie nie mogą zostać uznane koszty funkcjonowania straży miejskiej i urzędu miejskiego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. III SA/Wr 397/18). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że skarga jest zasadna. Rada Miejska w Piekarach Śląskich w zaskarżonej uchwale przyjęła (z małymi wyjątkami) maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie oraz opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Nie wykazała jednak, że przed podjęciem zaskarżonego aktu przeprowadziła jakiekolwiek kalkulacje w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę przedstawiła jedynie koszty ponoszone przez Prezydenta Miasta, wynikające z umowy zawartej z [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P., przy czym przedłożona umowa została zawarta po podjęciu skarżonej uchwały. Nie można również uwzględnić, jak wyżej wskazano, argumentacji dotyczącej kosztów pracowniczych Urzędu Miejskiego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.