I OSK 3147/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 68/18 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. oddalił skargę H.M. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. orzekającą o utracie przez H.M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 sierpnia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Zgodnie z przyjętym stanem faktycznym, H.M. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] dnia 2 marca 2017 r. uzyskując status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Starosta [...] decyzją z [...] października 2017 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, orzekł o utracie przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 sierpnia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (wynoszącego 180 dni). Organ uznał, że z przedstawionych przez stronę dokumentów naliczony został okres wynoszący łącznie 12 lat 10 miesięcy i 28 dni, uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych. Zaliczane okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych, od których zależy wysokość i okres pobierania jego to: - 5 września 1977 r. – 31 maja 1989 r. - zatrudnienie, w tym urlop wychowawczy; - 11 października 1993 r. – 10 grudnia 1993 r. - zatrudnienie; - 16 sierpnia 2010 r. – 15 sierpnia 2011 r. - zatrudnienie. Z kolei okresy niezaliczane to: - 1 czerwca 1989 r. - 31 maja 1990 r. - urlop bezpłatny; - 9 stycznia 2010 r. – 8 lutego 2010 r. - umowa zlecenie (brak zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia oraz o odprowadzonych składkach społecznych i składkach na Fundusz Pracy); - 1 lipca 2013 r. – 26 lutego 2017 r. - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe organ przyjął, że okres zaliczany wynosi mniej niż 20 lat. W związku z tym zasiłek dla bezrobotnych został stronie przyznany na okres 180 dni. Wojewoda [...] , w wyniku rozpoznania odwołania H.M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] uznając za prawidłowe dokonane w niej wyliczenia oraz kwalifikację. Jednocześnie wyjaśnił, że aby osobie bezrobotnej mogło przysługiwać prawo pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez okres 365 dni w oparciu o art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia osoba ta musi posiadać wiek co najmniej 50 lat oraz jednocześnie co najmniej 20 - letni okres uprawniający do zasiłku. Strona w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna miała ukończone 50 lat, ale nie posiadała co najmniej 20 - letniego okresu uprawniającego do zasiłku. Organ wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych nie podlega zaliczeniu okres urlopu bezpłatnego od 1 czerwca 1989 r. do 31 maja 1990 r. z uwagi na wymogi przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy oraz okres pracy na podstawie umowy zlecenia od dnia 9 stycznia 2010 r. do dnia 8 lutego 2010 r. z uwagi na nieudokumentowanie przez stronę wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczeni społeczne i Fundusz Pracy oraz ich odprowadzania do ZUS (wymóg art. 71 ust. 1 pkt 2c ustawy). Brak jest także podstaw do zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ przepis art. 72 ust. 2 ww. ustawy wymieniający wyczerpująco okresy, jakie wlicza się do "okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych" pomija art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy dotyczący okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody [...] uznał ją za prawidłową i oddalił skargę H.M. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że z mocy wyraźnej woli ustawodawcy okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można wliczyć do "okresu uprawniającego do zasiłku", o którym mowa w art. 72 ust. 2 i ust. 5 oraz w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia. Art. 72 ust. 2 jak i ust. 5, w których posłużono się zwrotem "okres uprawniający do zasiłku" nie zawierają bowiem w swej treści odwołania do art. 71 ust. 2 pkt 9 tej ustawy. Za niedopuszczalne Sąd uznał sądowe uzupełnianie regulacji ustawowej w zakresie uprawnień przysługujących osobom bezrobotnym. Nie można zatem, zdaniem Sądu, powołując się wyłącznie na wykładnię celowościową, wyprowadzić wniosku, że w świetle art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 72 ust. 2 i art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego winien być wliczany do 20 – letniego "okresu uprawniającego do zasiłku", który determinuje dłuższy bo 365 – dniowy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H.M., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, że do okresu 20 lat, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 nie zalicza się okresu pobierania zasiłku opiekuńczego jako świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji, gdy wykładnia celowościowa przemawia za takim zaliczeniem. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy określa warunki dla uprawnienia do 365-dniowego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, uzależniając to uprawnienie od wieku bezrobotnego powyżej 50 lat i jednoczesnego posiadania co najmniej 20-letniego okresu uprawniającego do zasiłku. Jak wywodzi skarga kasacyjna, okres pobieranego przez skarżącą zasiłku opiekuńczego powinien zostać wliczony do okresu uprawniającego do zasiłku, gdyż został przyznany w związku ze sprawowaną opieką połączoną z rezygnacją z zatrudnienia, która była podyktowana niemożnością pogodzenia obowiązków zawodowych z obowiązkami opiekuna. Powyższe pozostaje zatem zbieżne z celami wskazanymi w art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Nie można również, zdaniem skarżącej, uznać, by przeszkodą dla zastosowania powyższego kryterium była śmierć podopiecznego. Istotą zagadnienia jest bowiem kwestia niewykonywania pracy z powodu sprawowania opieki, nie zaś kwestia śmierci podopiecznego. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną należy podkreślić, że pomija ona istotę problemu, którą wyeksponował Sąd I instancji akcentując sformułowania i definicje użyte przez ustawodawcę w ustawie o promocji zatrudnienia. Punktem odniesienia dla interpretacji przywołanych przepisów jest bowiem nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 72 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten przyjmuje bowiem, iż "okresem uprawniającym do zasiłku" są łącznie okresy wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5. Do tak zdefiniowanego okresu uprawniającego do zasiłku nawiązuje wprost art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy, który dla obliczenia okresu pobierania zasiłku posługuje się sformułowaniem "okres uprawniający do zasiłku". Wyraźna i precyzyjna intencja ustawodawcy nie pozwala zatem na poszerzanie w drodze wykładni katalogu okresów podlegających uwzględnieniu w ramach ustalania okresu pobierania zasiłku. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to możliwość uznaniowego ustalania okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wymiar okresu jego pobierania i zaliczenia do stażu zasiłkowego innych okresów niż enumeratywnie wymienione w art. 72 ust. 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero gdy ta zawodzi można sięgać do wykładni systemowej czy funkcjonalnej, celowościowej. Nie zachodzi zatem konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne. Ponadto, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, w drodze wykładni nie można uzupełniać wypowiedzi ustawodawcy, a podstawy do ustalania zarówno praw, jak i obowiązków, powinny wynikać wprost z ustawy. Powyższe nie pozwala na wyprowadzenie tezy, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zasady równości, czy też zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.