II OSK 997/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2559/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "P." z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2559/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględniając skargę Stowarzyszenia Zwykłego "P." z siedzibą w M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w C. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Zaskarżoną decyzją SKO w C. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy kwatery składowania odpadów KW Nr 3, planowanej na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w miejscowości D., gmina P., na działkach nr ew. [...] z wykorzystaniem części działki o nr ew. [...] w pasie przylegającym bezpośrednio do działki o nr ew. [...] na wykonanie pasa zieleni izolacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że Sąd I instancji wydając ww. wyrok wyjaśnił, że uwzględnił wiążącą ocenę prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 512/15 i II OSK 308/18, które zostały wydane w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyło P. Sp. z o.o. w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania oceny złożonego przez Stowarzyszenie opracowania pod tytułem "Ptaki wyrobisk pokopalnianych k/D." z dnia 9 września 2014 r. i automatycznie przyznanie mu mocy dowodowej stawianej na równi z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonym w niniejszej sprawie, co doprowadziło Sąd Wojewódzki do zakwestionowania ustaleń znajdujących się w raporcie; - art. 190 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej interpretacji i w konsekwencji niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wykładni prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 308/18 polegającej na zobowiązaniu Sądu I instancji do dokonania oceny opracowania pod tytułem "Ptaki wyrobisk pokopalnianych k/D." z dnia 9 września 2014 r., podczas gdy Sąd Wojewódzki bez dokonania stosownej oceny uznał ww. dokument za dowód wiarygodny; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że prawidłowa wykładania przepisów materialnych i procesowych determinowała konieczność zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 151 p.p.s.a. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą środowiskową" przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że raport nie zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, podczas gdy, żaden wiarygodny dowód zgromadzony w aktach sprawy nie zawiera ustaleń podważających zapisy raportu w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które koncentrują się wyłącznie na kwestii, czy wymagane w sprawie było uwzględnienie jako dowodu ww. opracowania pod tytułem "Ptaki wyrobisk pokopalnianych k/D.", tj. czy mogło stanowić podstawę do wykazania ewentualnej niekompletności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej. Tak sformułowane zagadnienie prawne wynikało poniekąd z wiążącej oceny zawartej w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku o sygn. akt II OSK 308/18. W wyroku tym została zawarta wiążąca, na podstawie art. 190 p.p.s.a., ocena prawna, zgodnie z którą obowiązkiem Sądu [I instancji] było dokonanie oceny, czy przedłożony dokument [ww. opracowanie] podważa wartość dowodową raportu sporządzonego w sprawie oraz prawidłowość ustaleń przyjętych za podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W zależności od wyników analizy całego materiału dowodowego, Sąd Wojewódzki powinien rozważyć, czy występują takie braki bądź niedostatki raportu, które należałoby zakwalifikować jako naruszające przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, z konsekwencjami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając to na względzie, na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd I instancji jako związany ww. oceną prawną obowiązany był uwzględnić złożony w sprawie dowód i ocenić czy jego treść ma wpływ na ocenę kompletności raportu oddziaływania na środowisko w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej, ponieważ jak już to oceniły Naczelny Sąd Administracyjny szczególnego znaczenia nabiera właściwy, a więc zgodny z rzeczywistością opis elementów przyrodniczych środowiska na terenie objętym planowaną inwestycją. Mając to na względzie Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, dokonał oceny ww. opracowania w kontekście kompletności raportu oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji, stosując się zatem do wiążącej oceny zawartej w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenił, że wskazane opracowanie zawiera informacje dotyczące elementów przyrodniczych środowiska, będących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Kontynuując, Sąd I instancji wskazał, że jednocześnie treść raportu o oddziaływaniu na środowisko przedłożonego przez inwestora nie pozostawia wątpliwości, że takich elementów, jakie wskazano w przywołanym opracowaniu, tam nie zawarto. Ustalenia w tym zakresie uprawniały zatem Sąd I instancji do sformułowania oceny, zgodnie z którą istnieją wątpliwości co do tego, czy raport spełniał na etapie postępowania administracyjnego warunek rzetelności, spójności oraz czy był wyczerpujący i kompletny, w szczególności w kontekście wypełnienia dyspozycji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie uchylił zaskarżoną decyzję, nieprzesądzając o wadliwości (niekompletności) raportu, ale z uwagi na istniejące w świetle przedstawionego w sprawie dowodu wątpliwości co do kompletności raportu, albowiem treść opracowania przedłożonego przez Stowarzyszenie oraz treść raportu w zakresie elementów przyrodniczych środowiska będących w sąsiedztwie inwestycji, znacząco się od siebie różnią. Jednak wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie nadał ww. opracowaniu mocy dowodowej równej z raportem oddziaływania na środowisko, ponieważ Sąd nie przesądził, który z omówionych dokumentów zawiera prawidłowe wskazania co do elementów przyrodniczych środowiska. W tym zakresie Sąd wskazał, że ustalenie zasadności wystąpienia różnic wymaga wiadomości specjalistycznych. Dlatego rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie (tj. wyjaśnienie przyczyn stwierdzonych różnic i ustalenie jakie ostatecznie elementy przyrodnicze środowiska winny uwzględnione w raporcie ze stosownym uzasadnieniem, w szczególności odnoszącym się do twierdzeń podnoszonych w toku postępowania przez Stowarzyszenie) oraz zgromadzenie materiału dowodowego potwierdzającego zasadność treści raportu bądź opracowania w tym właśnie zakresie. A zatem merytoryczną ocenę w omawianym zakresie Sąd pozostawił organowi odwoławczemu, nieprzesądzając ani o mocy dowodowej ww. opracowania, ani o ewentualnych brakach raportu oddziaływania na środowisko w zakresie o jakim mowa art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Sąd wskazał wyłącznie na istniejące w sprawie rozbieżności, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Takie zaś stanowisko było konsekwencją uwzględnienia oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w sprawie wymagane było odniesienie się Sądu I instancji do ww. dowodu w postaci opracowania pt. "Ptaki wyrobisk pokopalnianych k/D.". Ocena ta jest wiążąca także dla stron postępowania, w tym strony wnoszącej skargę kasacyjną; zaś zarzuty skargi kasacyjnej sprzeczne z wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego należy ocenić jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zasadniczo powyższej oceny nie podważa próba zakwestionowania ww. opracowania jako dowodu, ponieważ argumentacja w tym zakresie nie zwalcza poglądu wynikającego z tego opracowania na okoliczność występowania w miejscu przedmiotowego przedsięwzięcia kilkudziesięciu gatunków ptaków chronionych. Poza tym niezależnie od uwag autora ww. opracowania co do okoliczności związanych z możliwością jego wykorzystania przez Stowarzyszenie, na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego przesądzono o konieczności uwzględnienia tego opracowania jako dowodu w sprawie, o czym wyżej była mowa. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 190 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.