I GSK 925/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 767/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 1 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania z tytułu solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania finansowe spółki wynikające z decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 grudnia 2018r. uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z 1 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania z tytułu solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania finansowe spółki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 13 czerwca 2018r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zobowiązał [...] (dalej: "Skarżący") do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oraz zapłaty należnych odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych z tytułu solidarnej odpowiedzialności członka zarządu "[...] (dalej; "Spółka") za zobowiązania finansowe Spółki wynikające z decyzji administracyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 sierpnia 2014r. zobowiązującej tę Spółkę do zwrotu dofinansowania przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 30 września 2011r. na realizację projektu pn. "[...] Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji administracyjnej. Podniósł, że organ niewłaściwie ustalił sytuację samej Spółki w kontekście przedłożonych dowodów wznowienia działalności i pozyskiwania przychodów, a także wadliwie ustalił początek biegu terminu do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, co z kolei miało wpływ na określenie stanu niewypłacalności. Decyzją z 1 sierpnia 2018r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Organ" lub "Zarząd Województwa") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ podał, że przypadająca do zwrotu należność nie została przez Spółkę uregulowana. Organ zaznaczył, że 13 marca 2018r. Spółka dokonała wpłaty kwoty [...] zł, która została proporcjonalnie zaliczona na poczet zaległości i odsetek. Po tej wpłacie kwota do zwrotu wynosiła [...] zł. Odnosząc się do przesłanek orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu spółki za jej zobowiązania finansowe, Organ przytoczył treść art. 107 § 1 oraz art. 116 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017r., poz. 201 ze zm., dalej też jako: "o.p." lub: "ordynacja podatkowa"). Organ stwierdził, że bezspornym jest, iż powyższa odpowiedzialność spoczywa na członku zarządu [...] pełniącym do 5 kwietnia 2016r. funkcję Prezesa Zarządu. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Strony w zakresie konieczności ustalenia, czy wspólnicy Spółki akceptowali faktyczne wykonywanie prerogatyw członka Zarządu Spółki przez Skarżącego. Organ stwierdził, że w przypadku tej odpowiedzialności należy odnosić się do pełnienia funkcji członka zarządu, a nie ich rzeczywistego wykonywania czy akceptowania tychże prerogatyw przez wspólników Spółki. Odnosząc się do momentu powstania zobowiązania Organ podał, że decyzja administracyjna określająca wysokość środków przypadających do zwrotu wraz z należnymi odsetkami została wydana 27 sierpnia 2014r., przy czym termin płatności upłynął najpóźniej w dniu 1 października 2014r. , W zakresie przesłanki bezskuteczności egzekucji z majątku spółki, Organ wskazał na wskaźniki płynności finansowej. Wskazał też na wystawiony 3 sierpnia 2015r. tytuł wykonawczy, na podstawie którego zostało wszczęte przeciwko Spółce postępowanie egzekucyjne zakończone postanowieniem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy z 13 września 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego jako bezskutecznego. Analogicznie zakończyło się postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Bydgoszczy wszczęte z wniosku wierzyciela [...] w Warszawie, zakończone postanowieniem z 22 lipca 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Organ uznał, że nie zachodziły przesłanki uwalniające Skarżącego od odpowiedzialności za zobowiązania Spółki. W stosunku do Spółki nigdy nie toczyło się postępowanie restrukturyzacyjne. W związku z tym Skarżący nie mógł uwolnić się od odpowiedzialności za zobowiązania Spółki wykazując, że we właściwym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne, bądź zatwierdzono układ, o którym mowa w ustawie Prawo restrukturyzacyjne. Organ wskazał też, że Skarżący nie powoływał się na przesłankę braku winy członka Zarządu w niezgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości. Zarząd Województwa, mimo biernej postawy Skarżącego w tym zakresie, rozważył ewentualne wystąpienie tej przesłanki wskazując, że jeżeli Skarżący był członkiem zarządu Spółki do 5 kwietnia 2016r., zaś ostateczny termin na wystąpienie do Sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości upłynął z dniem 16 października 2014 r. i taki wniosek nie został w tym okresie złożony, to nie sposób przyjąć, by w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka w postaci "braku winy członka zarządu w niezgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości". Poza tym organ wskazał, że Skarżący po wydaniu przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy XV Wydział Gospodarczy postanowienia z dnia 28 lipca 2014r., sygn. akt [...] miał pełną świadomość obowiązków, jakie na nim spoczywają i przesłanek, po spełnieniu których należy wystąpić z wnioskiem o ogłoszenie upadłości, a więc wiedział, że powinien z takim wnioskiem wystąpić. Ponadto dokonywał on innych czynności w imieniu Spółki, a zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby wniosek o ogłoszenie upadłości złożył. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano również zaistnienia przesłanki określonej w art. 116 § 1 pkt 2 o.p., a mianowicie wskazania mienia, z którego egzekucja umożliwiłaby zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. W toku postępowania Skarżący jedynie podał, że mieniem Spółki, z którego wierzyciel mógłby się zaspokoić są wierzytelności, które Spółka będzie nabywać. W zakresie ostatniej przesłanki negatywnej wyrażonej w art. 116 § 1 pkt 1 o.p., a mianowicie zgłoszenia we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości, Organ wskazał, że pierwszy wniosek o ogłoszenie upadłości został złożony przez [...] K. 31 grudnia 2013r., jednakże postanowieniem z dnia 28 lipca 2014r., sygn. akt [...]Sąd Rejonowy w Bydgoszczy XV Wydział Gospodarczy oddalił ten wniosek wskazując, iż dłużnik nie wykonuje zobowiązania pieniężnego wyłącznie wobec wnioskodawcy, tj. jedynego wierzyciela, a brak było dowodów na istnienie innego wymagalnego zobowiązania. W ocenie Organu oznaczało to, że wniosek o ogłoszenie upadłości nie został zgłoszony we właściwym czasie. Podobnie drugi wniosek o ogłoszenie upadłości, złożony w dniu 21 grudnia 2014r. przez ten sam podmiot i oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w Bydgoszczy XV Wydział Gospodarczy z dnia 1 lutego 2016r., sygn. akt [...] z uwagi na brak środków na pokrycie postępowania upadłościowego, nie został zgłoszony we właściwym czasie, a zatem nie spełniał przesłanki określonej w art. 116 o.p. Organ wskazując na przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2013r., poz. 613 ze zm., dalej też jako: "upun"), w szczególności art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy, stwierdził, że właściwym czasem na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości "[...] był okres od dnia 2 października do 16 października 2014r. Decyzja zobowiązująca Beneficjenta do zwrotu dofinansowania stała się bowiem ostateczna 17 września 2014r., co oznacza, że 14-dniowy termin na zwrot należności upłynął z dniem 1 października 2014r. W opinii Organu, wbrew zarzutom Skarżącego, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia fakt, że trwało postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi. Decyzja administracyjna z 27 sierpnia 2014r. określająca dla "[...] " Sp. z o.o. wysokość środków przypadających do zwrotu była w tym okresie ostateczna i prawomocna, a więc podlegała wykonaniu. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 czerwca 2018r. w całości zarzucając: 1) naruszenie art. 118 § 1 op w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2077 ze zm., dalej też jako: "u.f.p."), poprzez wydanie decyzji o odpowiedzialności solidarnej po upływie terminu, w jakim decyzja taka może być wydawana, który w ocenie Skarżącego upłynął z dniem 31 grudnia 2017r.; 2) naruszenie art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez wydanie decyzji o odpowiedzialności solidarnej Skarżącego, pomimo że ustalony stan faktyczny daje podstawy do przyjęcia, iż wniosek o upadłość Spółki był złożony we właściwym czasie, a jednocześnie nie można Skarżącemu przypisywać winy w niezgłoszeniu kolejnego wniosku upadłościowego, gdyż w tym czasie postępowanie w sprawie ogłoszenia upadłości Spółki było już w toku, zainicjowane przez osobę trzecią; 3) naruszenie art. 116 § 1 i 2 o.p. oraz art. 10 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.",) w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez wydanie decyzji o odpowiedzialności solidarnej Skarżącego mimo nie zebrania materiału, który stanowiłby dostateczne oparcie dla ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanki pełnienia przez niego funkcji członka zarządu w chwili wymagalności zobowiązania obciążającego Spółkę, przy jednoczesnym zaniechaniu zapewnienia możliwości wypowiedzenia się Stronie co do zebranych dowodów i materiałów na etapie ponownego rozpoznawania sprawy, mimo że zarzut zgłoszony w tym zakresie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był, wedle samego organu, dlań niezrozumiały; 4) naruszenie art. 108 § 1, art. 116 § 2 i art. 55 § 2 o.p. poprzez nieoznaczenie wysokości zobowiązania nakładanego na Skarżącego, zobowiązanie Skarżącego do zapłaty odsetek za okres, w którym nie pełnił już funkcji członka zarządu, a jednocześnie błędne zaliczenie spłaty dokonanej przez "[...] z o.o. w kwocie [...] zł; 5) niewłaściwe zastosowanie trybu administracyjnego i sądowoadministracyjnego dla rozstrzygania o roszczeniach z tytułu zwrotu dofinansowania kierowanych do członków Zarządu Beneficjenta, niedopuszczalność wydawania w tym zakresie decyzji na podstawie art. 116 o.p., a gdyby nawet miało to być dopuszczalne i to w trybie administracyjnym - naruszenie art. 127 § 1 i 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez nieprzekazanie wniosku do organu wyższej instancji celem jego rozpoznania jako odwołania. W tym zakresie, zdaniem Strony, należałoby też rozważyć dopuszczalność samej skargi przez pryzmat art. 52 i art. 54a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", wobec niewyczerpania środków zaskarżenia decyzji z dnia 13 czerwca 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. . 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut rozpoznania sprawy przez niewłaściwy organ. Uznał, że ustawodawca uregulował zagadnienie zwrotu dotacji przewidując formę wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, pomimo iż umowy na dofinansowanie projektów zawierane są między Zarządem Województwa a beneficjentem. WSA uznał, że uprawnione było zastosowanie przez Organ przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 u.f.p. do orzeczenia o odpowiedzialności Skarżącego za zaległości Spółki. WSA wskazał, że powoływany przez Skarżącego art. 299 kodeksu spółek handlowych nie ma w tej sprawie zastosowania. Skoro ustawa o finansach publicznych stanowi wprost o wydaniu decyzji w przedmiocie zwrotu środków publicznoprawnych i odwołuje się do działu III Ordynacji podatkowej, a tym samym do rozdziału 15 regulującego odpowiedzialność osób trzecich, to brak jest podstaw do pomijania tej podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich i posługiwania się regulacją z kodeksu spółek handlowych. Sąd I instancji uznał też, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, co do braku podstaw do orzekania przez Zarząd Województwa w sprawie odwołania od decyzji wydanej uprzednio przez ten organ. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, czyli środków publicznych wymienionych w art. 60 pkt 6 u.f.p. Wobec tego organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności jest instytucja zarządzająca na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. Natomiast od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą organem odwoławczym jest ta sama instytucja zarządzająca na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 2 u.f.p. Z tym, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 u.f.p. Powyższe uregulowania mają też zastosowanie do odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków. Sąd I instancji za niezasadny uznał też zarzut przedawnienia. Nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że wobec otrzymania środków w maju 2012 r., od tego czasu należy liczyć bieg terminu przedawnienia. WSA uznał, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości, zaś w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Zasadę tę należy także przyjąć do odpowiedzialności osób trzecich za zaległości z tytułu zwrotu środków z tytułu dofinansowania. W ocenie WSA początku terminu 5-letniego z art. 118 § 1 o.p. na wydanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej Skarżącego jako osoby trzeciej, nie można liczyć od dnia dokonania wypłaty środków, tj. od 4 maja 2012r., lecz najwcześniej od ustalenia nieprawidłowości. Z decyzji z dnia 27 sierpnia 2014r. wydanej dla Beneficjenta w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur (decyzja ostateczna od 17 września 2014r.) wynika natomiast, że nieprawidłowości miały miejsce w 2013r. i 2014r. Informacja pokontrolna stwierdzająca nieprawidłowości jest z dnia 25 kwietnia 2014r. W związku z tym mając na uwadze art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady nr 2988/95 (przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała), 5-letni termin przedawnienia z art. 118 § 1 o.p. należy liczyć od końca 2014r., a zatem upływa on z końcem 2019 r. WSA zauważył, że do ustawy o finansach publicznych z 2009r. został dodany art. 66a (przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. zmieniającej tę ustawę z dniem 2 września 2017r. - Dz.U. z 2017r. poz. 1475) regulujący terminy przedawnienia. Zdaniem Sądu I instancji art. 66a ust. 1 u.f.p. odnosi się do "przedawnienia zobowiązania" do zwrotu środków, a nie do "przedawnienia wydania decyzji" w przedmiocie zwrotu środków. W ocenie WSA podnoszona przez Skarżącego okoliczność nieobowiązywania art. 66a u.f.p. w dacie wydania decyzji o zwrocie środków nie oznacza, że nie można wydać decyzji o odpowiedzialności z uwzględnieniem terminu wynikającego z art. 118 § 1 o.p., który jeszcze nie upłynął. Sąd I instancji uznał, że Organ prawidłowo ustalił, że została spełniona pierwsza pozytywna przesłanka odpowiedzialności Skarżącego jako członka zarządu gdyż zaległości wynikają ze zobowiązań, których termin płatności upłynął w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu przez Skarżącego. WSA odnosząc się do treści art. 202 k.s.h. podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, że brak dowodu na to, aby istniały w formie pisemnej uchwały o odnowieniu członkom zarządu mandatu na kolejne kadencje (o powołaniu na kolejne kadencje), nie stoi na przeszkodzie ocenie, iż byli oni powoływani w formie uchwał podejmowanych per pacta concludentia, jeżeli niesporne okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazują na dorozumianą wolę wspólników utrzymywania składu zarządu w jego dotychczasowym składzie i odnawiania mu mandatu. WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazał, że "pełnienie obowiązków członka zarządu", obejmuje również sytuację, w której mimo braku pisemnej uchwały o "odnowieniu" mandatu członka zarządu (w warunkach, o których mowa w art. 202 § 1 k.s.h.), osoba taka - z akceptacją wspólników - w dalszym ciągu, w niezmienny sposób prowadzi sprawy spółki i nie są podejmowane żadne działania mające zakończyć faktyczny zarząd spółką przez tę osobę, oraz nie następuje wykreślenie dotychczasowego członka zarządu z Krajowego Rejestru Sądowego. Sąd I instancji za prawidłowe uznał również wykazanie spełnienia drugiej pozytywnej przesłanki odpowiedzialności członka zarządu w postaci wykazanie przez organ, że egzekucja z majątku Spółki okazała się nieskuteczna w całości lub w części. WSA za prawidłowe uznał ustalenie organu, że Skarżący nie zgłosił wniosku o upadłość we właściwym czasie i ponosił za to winę. Za bezsporne Sąd I instancji uznał to, że Skarżący nie wskazał mienia Spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania w znacznej części. Sąd I instancji uwzględnił skargę ze względu na naruszenie art. 107 § 2 pkt 2 i art. 116 § 2 o.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. W świetle treści tych przepisów zakres przedmiotowy odpowiedzialności członków zarządu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, określony w art. 116 § 1 i 2 O.p. obejmuje - oprócz odpowiedzialności za zaległości podatkowe tej spółki - również odsetki za zwłokę od tych zaległości, określone na dzień wydania decyzji ustalającej tę odpowiedzialność. Zdaniem WSA prawidłowe było przyjęcie daty 4 maja 2012r. jako początkowego terminu do naliczania odsetek za zwłokę stosownie do art. 207 ust. 1 u.f.p., ponieważ one obciążają Beneficjenta. Błędnie natomiast było orzekanie wobec Skarżącego o odpowiedzialności za odsetki do dnia zapłaty, zamiast do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. do dnia 13 czerwca 2018r. Określenie odsetek na dzień zapłaty byłoby rozstrzygnięciem mniej korzystnym niż orzeczenie o odsetkach na dzień wydania decyzji z dnia 13 czerwca 2018r. Sąd I instancji nakazał uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w części punktu pierwszego i orzec o solidarnej odpowiedzialności [...] za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania [...] " w konkretnej wysokości, przy czym wysokość ta nie może być wyższa niż w decyzji z 13 czerwca 2018r. WSA nakazał ponadto organowi orzec o odpowiedzialności Skarżącego za odsetki za zwłokę w wysokości naliczonej na dzień wydania decyzji z dnia 13 czerwca 2018r. oraz utrzymać w mocy decyzję w pozostałej części, tj. w zakresie pkt 2. WSA wskazał też, że dla ustalenia, czy skutek decyzji nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z 13 czerwca 2018r., która została wydana z zachowaniem 5-letniego terminu przedawnienia. Nie ma natomiast znaczenia dla sprawy termin wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy. [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji przy odmiennym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a także o przyznanie Skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach sądowych według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i ewentualnie także w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995. 312. 1) - poprzez akceptację (uznanie za możliwe w uzasadnieniu wyroku i nakazanie w wytycznych zawartych w uzasadnieniu) wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej skarżącego mimo, że upłynął termin, w jakim decyzja taka mogła być wydawana. Zarzucił także zaskarżonemu wyrokowi 1) naruszenie art. 116 § 1 pkt 1 lit. a i b ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przez akceptację (w uzasadnieniu wyroku) wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej skarżącego pomimo, że stan faktyczny wynikający z materiału dowodowego sprawy daje podstawy dla przyjęcia, że wniosek o upadłość ww. Spółki był złożony we właściwym czasie, a jednocześnie nie można Skarżącemu przypisywać winy w niezgłoszeniu kolejnego wniosku upadłościowego; 2) art. 116 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 10 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przez akceptację (w uzasadnieniu wyroku) wydania decyzji o odpowiedzialności solidarnej Skarżącego mimo nie zebrania materiału, który stanowiłby dostateczne oparcie dla ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanki pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu w chwili wymagalności zobowiązania obciążającego Spółkę, przy jednoczesnym braku wytycznych co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, zwłaszcza wobec uprzedniego zaniechania zapewnienia możliwości wypowiedzenia się stronie co do zebrany dowodów i materiałów na etapie ponownego rozpoznawania sprawy, mimo że zarzut zgłoszony w tym zakresie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był, wedle samego organu, dlań niezrozumiały; 3) art. 108 § 1, art. 116 § 2 i art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez nakazanie Organowi (w ramach zawartych w uzasadnieniu wytycznych dla ponownego rozpoznawaniu sprawy) zobowiązania skarżącego do zapłaty odsetek za okres, w którym nie pełnił już funkcji członka zarządu przy zachowaniu błędnego zaliczenia spłaty dokonanej przez "[...] 4) art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie właściwości trybu administracyjnego i sądowoadministracyjnego dla rozstrzygania o roszczeniach z tytułu zwrotu dofinansowania kierowanych do członków Zarządu beneficjenta. Gdyby zaś uznać to za słuszne - zarzut naruszenia art. 127 § 1 i 2 i art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przez akceptację (i uznanie w uzasadnieniu za prawidłowe) nieprzekazania wniosku do organu wyższej instancji celem jego rozpoznania jako odwołania. W konsekwencji dojść mogło także do naruszenia art. 52 i 54a p.p.s.a. wobec rozpoznania skargi mimo niewyczerpania (administracyjnych) środków zaskarżenia decyzji z 13 czerwca 2018 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie wnosił też rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, to jest podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.. Ten ostatni przepis zawiera dwie podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ar. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym, należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie wskazuje wprost podstaw kasacyjnych. nie wskazuje też na naruszone przez Sąd I instancji przepisy postępowania obowiązujące w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jedyny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji zawarty jest w pkt. 4) zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia "art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie właściwości trybu administracyjnego i sądowoadministracyjnego dla rozstrzygania o roszczeniach z tytułu zwrotu dofinansowania kierowanych do członków zarządu beneficjenta". Zarzut ten jest nieuzasadniony. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zmianami, dalej: "p.u.s.a.") zawiera dwie jednostki redakcyjne (paragrafy). Skarżący nie wskazał, którego z nich jego zarzut dotyczy. Przepisy art. 1 p.u.s.a. określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne (kontrola działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (art. 1 § 1 pusa), oraz kryteria dokonywania tej kontroli, to jest zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Niewątpliwie przedmiotem kontroli była decyzja administracyjna wydana przez organ administracji, to jest Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego dotycząca indywidualnie określonej odpowiedzialności Skarżącego za zobowiązania Spółki, której był członkiem zarządu. Sąd I instancji dokonywał oceny tej decyzji pod kątem zgodności z prawem w wyniku rozpatrzenia skargi na tę decyzję wniesionej przez Skarżącego. Zatem nie został naruszony art. 1 p.u.s.a. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Właśnie w sprawie skargi na decyzję administracyjną orzekał Sąd I instancji w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, tym samym nie naruszając art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie przy tym wskazał na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. i art. 61 ust. 3 pkt 2 u.f.p. stanowiące, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą (tu: Zarząd Województwa) organem odwoławczym jest ta sama instytucja zarządzająca, z tym, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie mógł zostać naruszony art., 127 § 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. – przepisy nie mające zastosowania z mocy szczególnej wskazanej wyżej regulacji ustawy o finansach publicznych. Zatem zarzut zawarty w pkt. 4) zarzutów skargi kasacyjne jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Mimo nie sprecyzowania podstaw kasacyjnych zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami wynikającymi z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa w z. z art. 174 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 118 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowości ustały. Zatem słusznie zauważył Sąd I instancji, że początek biegu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania. Skarżący kasacyjnie nie podważa ustalenia, że nieprawidłowości mające charakter powtarzający się miały miejsce w latach 2013 i 2014 r., a więc okres przedawnienia należy liczyć od końca 2014 r. Zatem decyzje o odpowiedzialności solidarnej Skarżącego zostały wydana w 2018 r., a więc przed upływem tego 4-letniego okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 Nie upłynął też 5-letni okres przedawnienia do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 118 § 1 o.p. Przepis ten stanowi, że nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej, jeżeli od końca okresu w którym powstała zaległość podatkowa upłynęło 5 lat. Jednak zobowiązanie do zwrotu środków w związku z nieprawidłowościami w zakresie ich wykorzystania nie jest równoznaczne z powstaniem zaległości podatkowej. Słusznie wskazał na to Sąd I instancji powołując się na wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14 oraz z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14, że początek terminu 5-letniego z art. 118 § 1 o.p. biegnie w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się od ustania nieprawidłowości. Nie zmienia tej oceny również treść art. 207 ust. 1 u.f.p. Ten ostatni przepis nie stanowi o okresie przedawnienia zobowiązania czy możliwości wydania decyzji, a jedynie o okresie naliczania odsetek od przypadających do zwrotu środków. Zatem zarzut uznawany przez Skarżącego za podstawowy zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazany w pkt. 1 zarzutów skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 116 § 1 pkt 1 lit. a i b o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. jest całkowicie nieuzasadniony. W zarzucie tym w istocie autor skargi kasacyjnej powołuje się na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów próbując podważyć ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny, nie wskazując jednak na naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby spowodować te wadliwe – w ocenie Skarżącego – ustalenia. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uwzględnienie tych zarzutów. Również zarzut podniesiony w pkt. 2) zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 116 § 1 i 2 o.p. oraz art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadniając ten zarzut w skardze kasacyjnej jej autor w istocie powiela argumentację zawarta w skardze na decyzję, w której podważał ustalenia dotyczące tego, że Skarżący pełnił funkcję członka zarządu w okresie powstania nieprawidłowości. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku bardzo szczegółowo w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał na przesłanki uznania Skarżącego za pełniącego funkcję członka zarządu. Powołał się nie tylko na zapisy z Krajowego Rejestru Sądowego, ale również na brak odwołania Skarżącego z tej funkcji, podejmowane przez niego w imieniu Spółki aktywne działania. Skarżący kasacyjnie ogólnikowo kwestionuje te ustalenia, nie wskazując jednak ani na pominięte dowody, ani na błędy w ustaleniach organu czy WSA, które mogłyby prowadzić do innych ustaleń, a więc mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podniesiony w pkt. 3 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 108 § 1, art. 116 § 2 i art. 55 § 2 o.p. W sposób oczywisty nie mógł zostać naruszony art. 108 § 1 o.p. dotyczący orzekania o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej przez organ podatkowy. Wyżej wskazano już na właściwość Zarządu Województwa do orzekania w tej sprawie. Również nie mógł być naruszony art. 116 § 2 o.p. Kwestie zakresu odpowiedzialności wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych była też już wyżej omówiona. Z kolei powołany przepis art. 55 § 2 o.p. dotyczy zasad zaliczania wpłat na zaległości podatkowe oraz odsetki za zwłokę i w istocie naruszenia tego przepisu dotyczy ten ostatni zarzut. Jednak ani zaskarżona decyzja, ani tym bardziej zaskarżony wyrok nie odnosi się do zaliczania wpłat na poczet zaległości i odsetek, lecz dotyczy odpowiedzialności solidarnej Skarżącego jako członka zarządu spółki zobowiązanej do zwrotu nienależnie wykorzystanych środków wraz z odsetkami. Zaskarżony wyrok nie mógł więc określać ani wytyczać wiążąco zasad zaliczania spłat na poczet należności, czego też nie czynił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, gdyż Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Organ również o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie wnosił.