II SA/Ol 758/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 25 lipca 2018 r., nr XLIX/391/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo-Śródmieście I. stwierdza nieważność § 5 pkt. 8 oraz § 8 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem Uup.01 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 25 lipca 2018 r. Rada Miejska w Węgorzewie (dalej zwana Radą Miejską) – powołując art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), - podjęła uchwałę Nr XLIX/391/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo-Śródmieście. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanego Wojewodą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której organ ten zarzucił sprzeczność § 5 pkt 8 uchwały z przepisami prawa, a w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Podał, że w § 5 pkt 8 uchwały zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy" stwierdzając, iż należy przez to rozumieć sposób mierzenia wysokości budynku określony w przepisach w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda zauważył, że przywołane przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą wyłącznie budynków, podczas gdy pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Wskazał, że w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, w tym budowle takie jak mosty, wiadukty, wolno stojące maszty antenowe, budowle sportowe, pomniki itp. Ocenił więc, że nakaz obliczania wysokości tych obiektów w sposób właściwy dla budynków należy uznać za nieuzasadniony, gdyż dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Stwierdził, że przyjęcie definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wynika, iż obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Zdaniem Wojewody, sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest także § 8 uchwały, w którym zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące terenów elementarnych oznaczonych symbolami Uup.01, MW.01 oraz MW.02, a w tym: 1) dla terenu oznaczonego symbolem Uup.01 ustalono maksymalną wysokość zabudowy jako 4 kondygnacje nadziemne; 2) dla terenu oznaczonego symbolem MW.01 ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna; 3) dla terenu oznaczonego symbolem MW.02 ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna. W ocenie Wojewody, określenie maksymalnej wysokości zabudowy jedynie poprzez liczbę kondygnacji nadziemnych narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., statuującego obowiązek określenia w planie miejscowym m.in. maksymalnej wysokości zabudowy. Wojewoda uznał bowiem, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy. Przyjął, że dopuszczoną maksymalną wysokość zabudowy i tym samym gabaryty projektowanych obiektów budowlanych winno się określać jednostkami miary, tym bardziej, że zabudowę stanowią również inne obiekty budowlane nie będące budynkami, a więc nie ukształtowane w formie kondygnacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Węgorzewa wniósł o uwzględnienie skargi w części dotyczącej § 5 pkt 8 uchwały, oceniając, że zarzut dotyczący tej regulacji jest zasadny w świetle obecnie obowiązujących rozstrzygnięć, oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie z uwagi na jej bezzasadność. Zaznaczył przy tym, że wykreślenie zawartej w § 5 pkt 8 uchwały definicji "wysokości zabudowy" nie spowoduje zaburzenia konstrukcji logicznej ustaleń planu, nie spowoduje również problemów z wydaniem na podstawie planu odpowiednich decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę. Organ gminy nie zgodził się natomiast z zarzutem Wojewody, że ustalenie wysokości zabudowy jedynie poprzez liczbę kondygnacji nadziemnych, określone dla poszczególnych terenów elementarnych, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Podkreślił, że głównym celem sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest zachowanie i kształtowanie ładu przestrzennego oraz racjonalne gospodarowanie przestrzenią. Przyjął, że plan miejscowy, a w tym przypadku zmianę planu, należy rozpatrywać zawsze w szerszym kontekście, w tym w świetle obowiązujących planów dotyczących terenów sąsiednich oraz wcześniej obwiązujących planów dla konkretnego terenu. Wywiódł, że zaskarżona zmiana planu wpisuje się w kontekst planów obowiązujących dotychczas oraz obowiązujących na terenach sąsiednich, które od 2011 r. przewidują sposób ustalania wysokości zabudowy w sposób analogiczny, jak ten w zaskarżonej uchwale, który aktualnie został zakwestionowany przez Wojewodę. Uznał, że analizując zmiany zachodzące w przestrzeni miasta należy przyjąć, że sposób ustalania wysokości zabudowy we wszystkich wymienionych planach miejscowych jest wystarczający i nie powoduje zagrożenia ładu przestrzennego. Wskazał przy tym, że od 2011 r., czyli od momentu wejścia w życie wymienionych planów, Starosta, jako organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę, nie zgłaszał żadnych problemów i wątpliwości w zakresie interpretacji określonej w ten sposób wysokości zabudowy. Organ gminy nadmienił również, że w tak trudnej przestrzeni, jaką jest centrum miasta, obowiązujące do tej pory plany miejscowe, operujące tym samym sposobem ustalania wysokości zabudowy, działają prawidłowo. Podał, że przykładem na to może być realizacja zabudowy kamienicznej wzdłuż wschodniej pierzei Placu Wolności, przy której wyraźnie widać, że różni architekci (projektanci budynków) w różnym czasie osiągnęli pożądany efekt tworzącej się zabudowy pierzejowej. Wskazał, że w tym przypadku chodziło o uzyskanie dosyć trudnego efektu w urbanistyce, polegającego na zamknięciu pierzei dużego placu. Ocenił, że nadmierne ograniczenie roli architekta w kształtowaniu przyszłej zabudowy, poprzez podanie faktycznego pionowego wymiaru budynku (w metrach), wskazywałoby na tzw. przeregulowanie ustaleń planu. Uznał więc, że ze względu na specyfikę planowania przestrzennego, najważniejszy jest końcowy efekt w kształtowaniu przestrzeni, gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego. Końcowo organ gminy zauważył, że powołany w skardze art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie narzuca, w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określona w planie miejscowym, a stosownych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił więc, że decyzja w tej sprawie pozostawiona została organowi planistycznemu i uzależniona jest od przeprowadzonej analizy uwarunkowań sporządzonej na potrzeby planu. Stwierdził, że analiza obowiązującego planu miejscowego oraz planów sąsiednich, a także analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wykazała, że zastosowany w zaskarżonej uchwale sposób określania wysokości zabudowy jest zgodny z dotychczasowymi rozwiązaniami na terenie miasta i nie powoduje problemów w realizacji zadań z zakresu planowania przestrzennego. Uznał zatem, że nie stanowi on istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 11 grudnia 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę doprecyzowując, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie - sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru. Wniesiona w rozpoznawanej spawie skarga Wojewody, będącego organem nadzoru, okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty tej skargi mają usprawiedliwione podstawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy przy tym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Tymczasem, Rada Miejska, poprzez przyjęcie w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały definicji "wysokości zabudowy" odnoszącej się wyłącznie do budynków, czego wyrazem jest zastosowane odwołanie do przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pominęła materię przekazaną temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika bowiem, iż obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Jak trafnie wywiódł Wojewoda, co zresztą w świetle stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, pozostaje niesporne między stronami, przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą wyłącznie budynków, a użyte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W skład zabudowy mogą bowiem wchodzić także inne obiekty budowlane, w tym budowle takie jak: mosty, wiadukty, wolno stojące maszty antenowe, budowle sportowe, pomniki itp. Prawidłowa jest więc ocena Wojewody, że zawarty w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia wysokości tych obiektów w sposób właściwy dla budynków należy uznać za nieuzasadniony, gdyż dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Przychylić należy się przy tym do stanowiska organu gminy, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że stwierdzenie nieważności § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto definicję "wysokości zabudowy", nie spowoduje zaburzenia konstrukcji logicznej ustaleń planu, nie spowoduje również problemów z wydaniem na podstawie planu odpowiednich decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę. Wymaga bowiem podkreślenia, że w zaskarżonej uchwale, oprócz definicji zawartej w zakwestionowanym przepisie, maksymalna wysokość zabudowy określona została oddzielnie dla każdego symbolu przeznaczenia terenu elementarnego, na którym dopuszczono zabudowę. Stąd też, za uprawnione Sąd uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 8. W ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie sposób upatrywać także w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. regulacji zawartej w § 8 tej uchwały, w której określono m.in. w sposób zakwestionowany przez Wojewodę, maksymalne wysokości zabudowy dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: Uup.01, MW.01 oraz MW.02, a w tym: 1) dla terenu oznaczonego symbolem Uup.01 (Tereny zabudowy usług użyteczności publicznej) ustalono maksymalną wysokość zabudowy jako 4 kondygnacje nadziemne; 2) dla terenu oznaczonego symbolem MW.01 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna; 3) dla terenu oznaczonego symbolem MW.02 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych. Jak trafnie zauważył organ gminy w odpowiedzi na skargę, powołany w skardze art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie narzuca, w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określona w planie miejscowym, a stosownych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Terminem "kondygnacja nadziemna" posłużono się natomiast na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W przepisach tych m.in. wprowadzono pojęcie tego terminu (§ 3 pkt 18), a także wykorzystano go przy określaniu sposobu mierzenia wysokości budynku (§ 6) oraz podziale budynków mieszkalnych na grupy wysokości, dokonanym w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych tych budynków (§ 8). Należy zatem uznać, że w odniesieniu do budynków - podanie liczby kondygnacji nadziemnych - spełnia warunek określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stąd też, za nieuprawniony uznać należało zarzut skargi dotyczący niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do regulacji zawartej w § 8 zaskarżonej uchwały dotyczącej terenów elementarnych objętych symbolami MW.01 oraz MW.02 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Dodać w tym miejscu należy, że w § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określono (w metrach) minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem sposobu ich użytkowania. W ocenie Sądu, sposób określenia maksymalnej wysokości zabudowy poprzez liczbę kondygnacji nie spełnia jednak warunku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w odniesieniu do innych obiektów budowlanych niż budynek, których realizację dopuszczono w § 8 zaskarżonej uchwały na terenie elementarnym oznaczonym symbolem Uup.01 (Tereny zabudowy usług użyteczności publicznej). Na terenie tym dopuszczono m.in. zabudowę pod obiekty oświaty i kultury, obiekty sportu i rekreacji, zieleń urządzoną, tj. obiekty, które nie zawsze są ukształtowane w formie kondygnacji. Z tego też powodu, Sąd za zasadne uznał stwierdzenie nieważności § 8 zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem Uup.01. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwalając zaskarżony plan, w części obejmującej regulację zawartą w § 5 pkt 8 oraz w § 8 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem Uup.01, Rada Miejska w istotny sposób naruszyła zasadę sporządzania planu miejscowego wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniało stwierdzenie nieważności Planu w tej części. Z tych też powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W pozostałej części skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.