I OSK 352/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy O.G. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1060/16 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1060/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie, oddalił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. Z.Z wystąpił o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania jako właścicielowi nieruchomości z tytułu wydania decyzji opartej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "u.w.n." która ograniczyła wnioskodawcy prawo własności nieruchomości gruntowych położonych w gminie B., obręb [...] (N.) i [...] (W.). Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawcę Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania materiału dowodowego w sprawie. Rozpatrując ponownie złożony wniosek ustalono, że na przedmiotowych nieruchomościach posadowione zostały słupy oraz przeprowadzona została napowietrzna linia energetyczna 220 kV . Wskazano, że wnioskodawca powołał się na obowiązek określenia wysokości szkody spowodowanej wywłaszczeniem nieruchomości w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 35 u.w.n. Oceniając złożone przez wnioskodawcę dowody w postaci decyzji administracyjnych organ stwierdził, że jedynie przedłożona kopia decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. w sprawie zezwolenia na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej 220 kV oraz określenia ograniczeń po wybudowaniu sieci zawiera załącznik, stanowiący integralną część decyzji, w postaci wykazu właścicieli działek, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, a wśród wyszczególnionych na liście właścicieli znajduje się nazwisko P.L. - poprzedniego właściciela nieruchomości. Analiza map poglądowych obrębu W. i obrębu N. w zakresie i sieci uzbrojenia terenu, znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym organu wykazała, że linia wysokiego napięcia przebiega przez działki stanowiące własność Z. i G.Z. w obrębie N. oraz w obrębie W. Przedmiotowe działki nabyli oni od spadkobierców P.L. na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1997 r. Organ wskazał na treść art. 128 ust. 1 u.g.n. Organ wskazał, że roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a ich zaspokojenie wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych. Jeżeli jednak roszczenie nie zostało dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz innych osób, następca prawny może zgłosić takie roszczenie, jednakże pod warunkiem, że jest sukcesorem uniwersalnym. W niniejszej sprawie nastąpiła sukcesja syngularna, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości nie wiązało się automatycznie z przeniesieniem prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, będącego odrębnym prawem. Wskutek powyższego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości, na których posadowione zostały słupy oraz przeprowadzona została napowietrzna linia energetyczna 220 kV, położonych w gminie B., obręb N. i obręb W., z tytułu wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Od decyzji tej odwołał się Z.Z., Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się - kupując przedmiotową nieruchomość - w ramach dochowania należytej staranności miał obowiązek dokonania oględzin kupowanych nieruchomości i musiał mieć świadomość, że przez jego działki przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 220 kV. Uprawnienia do żądania odszkodowania nie ma nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (nabywca syngularny), gdyż to nie on poniósł ewentualną szkodę wywołaną budową linii energetycznej, lecz zbywca nieruchomości. W jego ocenie słusznie organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, dalej również jako WSA, wniósł Z.Z, zarzucając naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.; (2) art. 128 ust 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 oraz art. 130 ust. 1 u.g.n.; (3) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję, z 1971 r., wydaną na podstawie art. 35 nieobowiązującej już u.w.n., następnie przytoczył treść tego przepisu oraz art. 36 u.w.n., wskazując że zgodnie z tymi regulacjami termin przedawnienia roszczeń wynoszący 3 lata został ustawiony jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. WSA podniósł, że obecnie kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują przepisy rozdziału 5 (art. 128-135) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Przy czym jak słusznie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie przepisy te mają zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie u.g.n., w oparciu o uchwałę z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, WSA wskazał na art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. i zaznaczył, iż nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a wiec takiej która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie sądowadministracyjnym nie budzi także zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej. W niniejszej sprawie skarżący nie jest jednak ani osobą wywłaszczoną, gdyż nie był właścicielem nieruchomości w dacie orzekania o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości, ani nie jest spadkobiercą takiej osoby - skarżący nabył przedmiotową nieruchomość od spadkobierców osoby wywłaszczonej, w drodze umowy kupna sprzedaży nieruchomości. W związku z tym w ocenie Sądu I instancji skarżący nie jest uprawniony do żądania odszkodowania. Według WSA należy podzielić dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Ewentualną szkodę wywołaną budową wspomnianej linii energetycznej poniósł bowiem zbywca nieruchomości, a możliwe ograniczenia i szkody mogły wpłynąć na cenę kupna nieruchomości. Wskazano przy tym, że skarżący kupując nieruchomość w ramach dochowania należytej staranności miał obowiązek dokonania oględzin kupowanej nieruchomości oraz zapoznania się z jej księga wieczystą. Musiał więc mieć świadomość, iż przez nabywaną nieruchomość przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia, a także że cena nieruchomości odpowiada wartości rynkowej nabywanych działek. WSA podkreślił, że sam skarżący przyznał na rozprawie, iż miał pełną świadomość, że na nieruchomości posadowione są słupy energetyczne i biegnie linia energetyczna. Ewentualna szkoda, nie wynika z decyzji organu administracji, lecz z decyzji skarżącego o zakupie nieruchomości. WSA wyjaśnił także, że błędna jest argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania tożsamości ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej ze służebnością przesyłu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego o możliwości zbycia roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w drodze umowy cywilnoprawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.Z., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 128 ust. 1 u.g.n. art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n. oraz 130 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i niewypłacenie skarżącemu odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, podczas gdy organy powinny ustalić i wypłacić skarżącemu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, którą nabył na podstawie umowy cywilnoprawnej od spadkobierców osoby wywłaszczonej; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organy powinny stwierdzić, że skarżącemu przysługuje słuszne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzją wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.w.n.; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi strony w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody została wydana pomimo niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a więc bez zwrócenia się do stron sprzedaży przedmiotowych nieruchomości o przedstawienie aktu notarialnego umowy sprzedaży celem stwierdzenia czy na skarżącego przeszły wszelkie roszczenia w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie oraz bez zwrócenia się do stron umowy sprzedaży o złożenie oświadczeń potwierdzających czy właściciele nieruchomości scedowali na rzecz jej nabywców uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, jak również bez ustalenia czy cena sprzedaży nieruchomości uwzględniała wywłaszczenie; 4. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi strony w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody została wydana pomimo niewyczerpującego i niewnikliwego zebrania materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia czy w przeszłości doszło do ustalenia i wypłaty właścicielom odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości co pozwoliłoby na przejście do kolejnego etapu - ustalenia kto ma legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tego tytułu; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżący przed nabyciem nieruchomości miał wiedzę, iż posadowione są na niej słupy i biegnie linia energetyczna, jednak nie mógł przewidzieć że została wydana decyzja ograniczająca prawo korzystania z nieruchomości. W ocenie skarżącego znaczenie ma okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została przez niego nabyta w 1997 r., natomiast pojęcie służebności przesyłu zostało wprowadzone do polskiego prawodawstwa dopiero w 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z 1958 r.) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej). Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. W rozpoznawanej sprawie zezwolenie na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej 220 kV oraz ograniczenia wynikające z wybudowania sieci wynikają z decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. W załączniku do tej decyzji stanowiącym integralną część decyzji znajduje się wykaz właścicieli działek nad którymi przebiega linia energetyczna, a wśród wyszczególnionych na liście właścicieli znajduje się nazwisko P.L. – poprzedniego właściciela nieruchomości. Niesporne jest, że Skarżący nie był właścicielem tej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności. Z i G.Z. nabyli nieruchomość od spadkobierców P.L. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1997 r. Oznacza to, iż osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. nie był skarżący. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący jest kolejnym współwłaścicielem nieruchomości, którą nabył na zasadzie sukcesji syngularnej. Ustalenie, że skarżący nie był osobą wywłaszczoną, czyni jego żądanie bezzasadnym. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Jednakże skierowanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem w stosunku do którego skierowano decyzję z 1971 r. wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpił nabywca w drodze umowy kupna-sprzedaży. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11.12.2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Z analogicznych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, bowiem to nie skarżący kasacyjnie doznał ewentualnej szkody lecz jego poprzednik prawny. Skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Dokonana wyżej ocena prawna powoduje, że dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące naruszenia przepisów postępowania, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezprzedmiotowe stają się bowiem rozważania odnośnie ustalonej ceny transakcyjnej w akcie notarialnym, czy też rozważania dotyczące przeniesienia wszystkich roszczeń, w tym roszczenia do odszkodowania. Norma określająca prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ma charakter ius cogens. Zatem umowa kupna sprzedaży z 1997 r. nie mogła skutecznie przenosić roszczeń (praw podmiotowych), o których mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.