II OSK 1423/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 805/18 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 805/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. J. pozwolenia na budowę budynku garażowego wraz z zalicznikowym przyłączem elektrycznym na działce nr [...] w miejscowości B., gm. J., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., niespełniającej warunków formalnych w zakresie pouczenia strony o tym, w jakim zakresie i terminie służy od niej odwołanie (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.), a więc wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało wpływ na treść wyroku, gdyż: – pozbawiło skarżącą możliwości sporządzenia skargi w dłuższym, przysługującym jej ustawowo terminie, – uniemożliwiło skarżącej rozszerzenie zakresu środka odwoławczego, a tym samym w istotny sposób pozbawiło ustawowego prawa do sądowej kontroli decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższej podstawy, skarżąca kasacyjnie podniosła nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) na skutek pozbawienia jej prawa do postępowania odwoławczego w istotnej jego części, z naruszeniem pełnej zasady dwuinstancyjności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd wojewódzki uznał jako skargę sprzeciw z [...] września 2018 r., który zgodnie z pouczeniem, skarżąca złożyła na decyzję Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, orzeczenie Wojewody powinno zawierać pouczenie, że przysługuje jej prawo wniesienia skargi. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, błędne pouczenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło ją "możliwości sporządzenia odwołania w przysługującym jej ustawowym terminie 30 dni zamiast wskazanych w pouczeniu 14 dni". Uniemożliwiło jej więc wyczerpujące sformułowanie wszystkich niezbędnych zarzutów w stosunku do wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem – nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. NSA jak i doktryna prawa są zgodne, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (np. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. III FSK 2822/21). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. I. B. została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy (k. 32 akt sądowych), przed jej terminem ustanowiła pełnomocnika – adwokata M. S. (k. 29), który na rozprawie 11 grudnia 2018 r. ją reprezentował (k. 36 37 protokół rozprawy). Dziwi natomiast zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., niespełniającej warunków formalnych w zakresie pouczenia strony o tym, w jakim zakresie i terminie służy od niej odwołanie (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.), a więc wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Podany artykuł 107 k.p.a. wskazuje co zawiera decyzja administracyjna, punkt 7) stanowi, że pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Prawo do odwołania wynika ponadto z konstytucyjnej zasady prawa do zaskarżania orzeczeń wyrażonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja Starosty J. z [...] lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę zawierała prawidłowe pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Wojewody [...] za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Skarżąca kasacyjnie skorzystała z tego prawa wnosząc odwołanie. Decyzja Wojewody [...], która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji nie mogła zawierać pouczeniu o odwołaniu gdyż jest ona ostateczna w postępowaniu administracyjnym. Taki zapis znajduje się na k. 3 decyzji. Błędne jest jednak w niej wskazanie organu odwoławczego, że służy od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem Wojewody w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Sprzeciw służy od decyzji kasacyjnych, a taka w sprawie nie została wydana, dlatego wadliwie organ powołał art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowe pouczenie winno zawierać podstawę prawną - art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1i art. 54 § 1 tej ustawy i informację, że służy od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Błąd organu II instancji zauważył sąd wojewódzki, który słusznie oddalił skargę uznając, że zaistniałe naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. I. B. w terminie wniosła do WSA w Lublinie skargę, którą wprawdzie zatytułowała sprzeciw, nie ma to jednak istotnego znaczenia dla sprawy, bo w piśmie tym sformułowała wszystkie zarzuty pod adresem skarżonej decyzji. Na rozprawie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Okoliczność wadliwego pouczenia w decyzji nie pozbawiła skarżącej kasacyjnie możliwości obrony swoich praw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).