II SA/Bd 1157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Komendant Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i nr [...]. Dwiema decyzjami z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr [...] i [...]) podjętymi na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1204 z poźn. zm.) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w M. nakazał D. Ż. – właścicielce Ośrodka Sportu i Rekreacji "[...]" w G. wykonanie określonych obowiązków celem usunięcia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej – ustalonych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z [...] maja 2018 r. Odwołanie od powyższych decyzji wniosła D. Ż. podkreślając, że jest ona właścicielem budynku poddanego kontroli, jednakże budynku tego nie wykorzystuje do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Podniosła również to, że budynek jest wykorzystywany jako mieszkalny oraz na potrzeby działalności agroturystycznej prowadzonej przez jej męża. Ponadto wskazała ona na zabytkowy charakter budynku i konieczność uzgodnienia dokonania niektórych przeróbek (koniecznych do wykonania zaskarżonych decyzji) z konserwatorem zabytków. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. wydał decyzje w dniu [...] sierpnia 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy obie zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że D. Ż. bez zastrzeżeń podpisała protokół z czynności kontrolnych podjętych [...] maja 2018 r. Odnosząc się zaś do zarzutu wydania decyzji "na prywatny budynek przeznaczony na potrzeby agroturystyki" organ odwoławczy wskazał, że budynek dworku usytuowany jest na terenie ośrodka prowadzonego przez D. Ż. w ramach zgłoszonej przez nią do ewidencji działalności pozarolniczej. Nie kwestionując zabytkowego charakteru budynku organ odwoławczy wskazał zaś na możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócił uwagę na możliwość wykonania obowiązków nałożonych zaskarżonymi decyzjami w drodze uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. wniosła D. Ż., działająca poprzez pełnomocnika (męża F. Ż.). Wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ja decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Ponownie zarzuciła organom pominięcie faktu nie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w budynku pałacowym. Powołała się przy tym na pismo zawierające stosowne wyjaśnienia w tej kwestii, a skierowane do Komendanta PSP w M. [...] maja 2018 r. W sytuacji nie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, w ocenie skarżącej, doszło do naruszenia przez organy § 212 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. i przyjęcia błędnej kwalifikacji budynku co do jego klasy odporności pożarowej. W odpowiedzi na skargę Kujawsko – P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Skarżąca nie stawiła się na rozprawie i nie zgłosiła wniosku o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po myśli zaś art. 134 § p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i utrzymane jej mocą decyzje organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób skutkujący koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć - jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji - stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 1204 ze zm.) zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przy czym decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu powinna nie tylko precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków (tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych) ale powinna ona nakładać obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe – również z uwagi na określenie adresata tych obowiązków. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nieprawidłowo został określony adresat decyzji, czyli podmiot który w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest wykonać wydane decyzje poprzez usunięcie stwierdzanych w nich uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 620) ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, jak i zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (ust. 1a). Wykładnia językowa powołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości co do podmiotów w nim wskazanych. Bez wątpienia wskazują one, że odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel, w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże w zdaniu drugim art. 4 ust. 1a ustawy ustawodawca zdecydował, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie, odpowiedzialność właściciela, wynikająca z art. 4 ust. 1 zostaje wyłączona i spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki pomiędzy właścicielem, a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu wymienionych obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela dostosowania budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do spełnienia warunków zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych, np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela. Zauważyć należy, że w takie właśnie motywy leżały u podstaw dokonanej z dniem 23 czerwca 2005 r. nowelizacji. W projekcie ustawy nowelizującej stwierdzono, że dotychczasowe regulacje ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określające łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wskazują sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Potrzeba uregulowania tego problemu wynika z utrudnień w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych na terenie jednego obiektu i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami (vide: druk sejmowy 3697). Z analizowanych regulacji wynika zatem, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa przede wszystkim na właścicielu. W sytuacji kiedy nie włada on budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający. Przy czym, o odpowiedzialności podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1a jako ostatni, tj. podmiotu faktycznie władającego można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkownika. Z treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie zatem wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym. W rozpoznawanej sprawie organy obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały nałożone na D. Ż. jako na "właściciela Ośrodku Sportu i Rekreacji "[...]" w G.. Taki sposób określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji, tym samym takie określenie adresata zaskarżonych decyzji musi budzić zastrzeżenia albowiem nie koresponduje ono z treścią powołanego art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Organy obu instancji skierowały zaskarżone rozstrzygnięcia de facto do osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą – nie określając, czy jest ona właścicielem bądź współwłaścicielem budynku (czy też właścicielem gruntów, na których usytuowany jest budynek pałacowy), czy jest ona tylko użytkownikiem lub osobą faktycznie władającą budynkiem. W aktach sprawy brak jest też stosownych dokumentów (np. wypisów z księgi wieczystej) dających podstawę do poczynienia ustaleń w tym zakresie. Prawidłowe ustalenie podmiotu (lub podmiotów) zobowiązanych do zapewnienia odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej w kontrolowanym obiekcie ma istotne znaczenie dla określenia stron postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są bowiem jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach lub obowiązkach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca konsekwentnie podnosiła, że nie użytkuje ona przedmiotowego budynku w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że budynek wykorzystywany jest zaś przez F. Ż. na cele związane z realizowaniem przez niego usług agroturystycznych. W sprawie zachodziła zatem konieczność nie tylko prawidłowego określenia adresata nałożonych obowiązków lecz również rozważenia, czy w postępowaniu nie powinien brać udziału także F. Ż. jako właściciel (współwłaściciel) bądź też użytkownik budynku. Zwłaszcza, że jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2016 r. (znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy na k. 88) organ ten ustalił, że właścicielami obiektów usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości G. są zarówno: D. Ż. oraz jej małżonek F. Ż.. W rozpoznawanej sprawie organy Państwowej Straży Pożarnej nie poczyniły zaś w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że zaniechanie to stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to zaś uchybienia ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie ustalenia w prawidłowy sposób podmiotów ponoszących odpowiedzialność z zakresu ochrony przeciwpożarowej (zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r.) skutkuje ponadto naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Na jej mocy organy administracji publicznej obowiązane są w każdej sprawie ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie umożliwić tym osobom czynny udział w postępowaniu. Wynika stąd m.in. konieczność skutecznego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wyrażenia własnego stanowiska, a także prawidłowe doręczenie im zapadłych w sprawie aktów (decyzji lub postanowień). Naruszenie tej zasady przez pominięcie udziału którejkolwiek ze stron w postępowaniu stanowi podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast na etapie kontroli sądowoadministracyjnej obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji - o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy, uchybienie to mogło mieć, czy też nie, istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko dominuje zarówno w doktrynie (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 5 do art. 145; A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 6 do art. 145), jak i w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: np. wyroki NSA: z 14 listopada 2006 r. - II OSK 1321/05; z 10 października 2013 r. - I OSK 1573/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do meritum organ winien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić wszystkie strony postępowania – tj. właścicieli budynku pałacowego, ewentualnie osoby które tym budynkiem władają lub użytkują go na mocy umowy zawartej z właścicielem (właścicielami) budynku. Następnie - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. – na organie ciążyć będzie obowiązek zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na koniec Sąd chciałby zwrócić jeszcze uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją rozpoznano odwołania wniesione od dwóch decyzji organu I instancji – tj. organ odwoławczy wydał jedną decyzję w rozpoznaniu dwóch spraw w rozumieniu art. 104 k.p.a. Prowadzenie jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach jest prawnie dopuszczalne. Art. 62 k.p.a. stanowi bowiem podstawę do prowadzenia jednego postępowania jednocześnie w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Ustawodawca co prawda nie przesądził o sposobie rozstrzygnięcia, pozostawiając ocenę w tej mierze organowi administracji publicznej w każdej rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał istnienie tożsamości spraw, a zatem w tej sytuacji organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć także zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia i możliwość zastosowania art. 62 k.p.a.