III SA/Gd 154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 11 września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [....] orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 9 października 2012 r. nr [...] przyznającej B. G. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Jednocześnie w decyzji z dnia 11 września 2017 r. organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania tego świadczenia od dnia 1 września 2017 r. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 25 września 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 16 października 2017 r. B. G. złożył w Kancelarii Ogólnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [....] odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W złożonym odwołaniu skarżący zawarł sformułowanie "o przedłużeniu terminu" (nagłówek odwołania – s. 1; k. 6 akt administracyjnych organu odwoławczego). W treści odwołania B.G. powołał się na swoje uczestnictwo w zabiegach rehabilitacyjnych w dniach 2 – 13 października 2017 r. oraz wpływ wykonanych zabiegów na stan jego zdrowia i samopoczucia. Wskazał ponadto, że w przypadku lepszego samopoczucia będzie się "starał odpowiadać na zaległą korespondencję SKO w [....]" (odwołanie – s. 2; k. 6 v. akt administracyjnych organu odwoławczego). Do odwołania B. G. dołączył kopię skierowania na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia 1 czerwca 2017 r., kopię skierowania do pracowni diagnostycznej rehabilitacji z dnia 1 czerwca 2017 r. oraz potwierdzenie wykonanych zabiegów w dniach 2 – 13 października 2017 r. akt administracyjnych organu odwoławczego). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania w trybie autokontroli organ pierwszej instancji przekazał je wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] celem rozpoznania. W przedmiotowym piśmie wskazano, że ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień 9 października 2017 r. (pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [....] z dnia 20 października 2017 r.; k. 1 akt administracyjnych organu odwoławczego). Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie jako "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium przedstawiło brzmienie przepisów k.p.a. odnoszących się do trybu i terminu na wniesienie odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji oraz obowiązków organu odwoławczego w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Mając na względzie dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 25 września 2017 r. Tym samym czternastodniowy termin na dokonanie czynności procesowej polegającej na złożeniu odwołania (wynikający z art. 129 § 2 k.p.a.) rozpoczął swój bieg w dniu 26 września 2017 r. Ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień 9 października 2017 r. B. G. odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji złożył osobiście w dniu 16 października 2017 r. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, ze wniesione odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. W skardze na wyżej wskazane postanowienie organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.G. zakwestionował wydany akt jak i decyzję organu pierwszej instancji. W treści skargi B. G. podważył działania pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [....] oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podniósł ponadto, że w dniach 2 – 13 października 2017 r. przebywał na rehabilitacji, co potwierdził organowi odwoławczemu stosowną dokumentacją z zakładu rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia kończącego postępowanie administracyjne została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu determinuje uznanie, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest – zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W realiach sprawy nie jest sporne, że decyzję organu pierwszej instancji skarżący odebrał w dniu 25 września 2017 r. Nie jest ponadto sporne, że termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 26 września 2017 r. oraz, że ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień 9 października 2017 r. Nie jest ponadto sporne, że B. G. wnosząc odwołanie w dniu 16 października 2017 r. niewątpliwie uchybił określonemu w treści art. 129 § 2 k.p.a. terminowi do złożenia odwołania. Istotne jest natomiast to, że skarżący w treści wniesionego odwołania powołał się na okoliczności związane z przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania (uczestnictwo w zabiegach rehabilitacyjnych w dniach 2 – 13 października 2017 r.) oraz wpływ wykonanych zabiegów na stan jego zdrowia i samopoczucia. Do wniesionego odwołania skarżący dołączyć stosowną dokumentację potwierdzającą wskazywane okoliczności. W złożonym odwołaniu skarżący zawarł nadto sformułowanie "o przedłużeniu mu terminu" (zob.: nagłówek odwołania – s. 1 k. 6 akt administracyjnych organu odwoławczego). Sąd ma świadomość, że wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu administracyjnym stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Wniosek taki powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., w tym m. in. określone żądanie wynikające wprost z treści wniosku. Niemniej wniosek o przywrócenie terminu oraz czynność, do dokonania której był wyznaczony termin, mogą być zawarte w tym samym piśmie. Należy mieć ponadto na uwadze, że interpretując treść oświadczenia strony, składanego w toku postępowania administracyjnego, organ administracyjny winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że składający dane oświadczenie jako osoba nie posiadająca stosownej wiedzy prawniczej może mieć problem z transparentnym wyrażeniem składanego oświadczenia. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zawarte w pierwszym akapicie odwołania skarżącego stwierdzenie – o którym była mowa wyżej, powołanie się na uczestnictwo w zabiegach rehabilitacyjnych w dniach 2 – 13 października 2017 r., zły stan zdrowia oraz dołączenie do odwołania stosownej dokumentacji dotyczącej zabiegów rehabilitacyjnych częściowo przypadających w trakcie biegu terminu na wniesienie odwołania uzasadniało uznanie, że skarżący równocześnie z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania. Przedstawione w treści odwołania okoliczności wskazywały w ocenie Sądu na dążenie skarżącego do wykazania przyczyny uzasadniającej uznanie niezawinionego uchybienia terminu (przebywanie na zabiegach rehabilitacyjnych) jak i na wolę domagania się przywrócenia uchybionego terminu, choć skarżący nie wyraził ich w sposób w pełni transparentny. Jeżeli organ odwoławczy miał jakąkolwiek wątpliwość co do treści wyżej wskazanego pisma to z uwagi na ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 9 k.p.a. powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w piśmie. Takie czynności nie zostały przez organ odwoławczy podjęte. Z kolei brak wyjaśnienia przedmiotowego żądania nie może skutkować dowolnością organu w materii uznawania co jest a co nie jest wnioskiem. Stąd też w razie jakichkolwiek wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony jako dysponenta postępowania, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. W realiach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy okoliczności podane przez skarżącego w treści wniesionego odwołania pominął. W następstwie tego błędu organ wydał zaskarżone postanowienie, które ze swej istoty zamyka możliwość kontroli prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, że przywrócenie uchybionego terminu (art. 58 i n. k.p.a.) jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, organ administracji obowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać zgłoszony wniosek. Z kolei postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania może być wydane dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Od rozstrzygnięcia tego zależy bowiem, czy czynność została dokonana w terminie, który to termin został stronie przywrócony, czy też po jego upływie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono podzielany przez skład orzekający pogląd, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie (co w realiach sprawy ma miejsce) i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 § 1 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. (zob.: w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r.; sygn. akt I OSK 1490/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r.; sygn. akt IV SA/Wr 506/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że przyjęty przez organ w realiach analizowanej sprawy sposób procedowania, polegający na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na tle podniesionych przez skarżącego okoliczności związanych ze stanem swojego zdrowia i uczestnictwem w zabiegach rehabilitacyjnych istotnie narusza prawo. W zaistniałej sytuacji procesowej powinnością organu w pierwszej kolejności było rozpoznanie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nierozpoznanie przez organ odwoławczy przed podjęciem tego postanowienia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stanowi nie wyjaśnienie istotnych elementów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w aspekcie przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. W konsekwencji doprowadziło ono do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a., powołanego jako podstawa zaskarżonego postanowienia. Co oczywiste, Sąd nie przesądza na tym etapie o treści rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybionego terminu. Zasadnym jest jednakże wskazanie, że rodzaj i charakter dalszych czynności organu odwoławczego winien być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie ostatnio wskazanego wniosku. Mając na względzie powyższe okoliczności i uznając, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 134 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Należy w tym miejscu uzupełniająco wskazać, że zarzuty skarżącego dotyczące prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji oraz związana z nimi argumentacja nie mogły mieć wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia, gdyż w niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował jedynie legalność zaskarżonego postanowienia, a nie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta może być przedmiotem ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia (trybu instancyjnego), czyli po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji przez właściwy organ (w realiach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....]) i ewentualnym wniesieniu skargi do Sądu, zgodnie z przepisami art. 52 § 1 i n. p.p.s.a. Wskazania co dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu i wiążą organ odwoławczy w świetle art. 153 p.p.s.a.