VII SA/Wa 949/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpatrzeniu odwołania [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] i [...] na budowę budynku gospodarczego - kategoria budynku II i wagi najazdowej – kategoria obiektu VIII, na działce nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...]. W wyniku wniosku [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. GINB, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ odwoławczy wyjaśnił (powołując się na art. 28 k.p.a.), że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Następnie GINB podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, organ II instancji wskazał, że skoro w postępowaniu prowadzonym w zwykłym trybie, jak i trybie nadzwyczajnym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego. GINB podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. [...] wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] - co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. Powołując się na projekt zagospodarowania działki (Projekt budowlany - nr rys. 01), organ odwoławczy wskazał, że najbliżej położona działka nr ew. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...]. Sporny budynek gospodarczy na działce nr ew. [...], o wysokości w kalenicy 7 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A - nr rys. 06), został zaprojektowany w odległości ok. 41 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 49 m od budynku usytuowanego na tej działce, zaś projektowana waga najazdowa została zlokalizowana w odległości ok. 85 m od działki nr ew. [...] i ok. 90 m od budynku usytuowanego na tej działce. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działek o nr ew. [...] i [...]. Położenie działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. GINB stwierdził, że nieruchomości należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Zdaniem organu planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działek nr ew. [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. W ocenie GINB, na legitymację procesową [...] nie ma wpływu fakt, uznania go za stronę w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy jakkolwiek ma wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę to jednak jest ono postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że [...] może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. Tym samym, w ocenie GINNB, skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącego – na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że ww. decyzja Starosty [...] nie dotyczy budowy chlewni, zatem - wskazane w odwołaniu zarzuty skarżącego w tym zakresie - nie mogły zostać poddane ocenie. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący m.in. podniósł, że kilka razy składał pismo do Starosty [...] w sprawie uznania go za stronę postępowania lecz wynik starań był negatywny - pomimo bliskiego sąsiedztwa z działką nr [...] (dzieli go tylko 3 metrowa droga polna). W jego ocenie "sprawa została przeprowadzona potajemnie tak aby o niczym się nie dowiedział i nie reagował." Skarżący wskazał, że na tej samej działce planowana jest inwestycja polegająca na budowie chlewni o obsadzie 280 DJP sztuk tucznika wraz z infrastrukturą towarzyszącą, oraz że w niniejszej sprawie złożył pismo do Burmistrza Gminy i Miasta w [...] i został uznany za stronę postępowania. Tym samym, miał możliwość wypowiedzenia się w kwestii budowy budynku do chowu trzody chlewnej. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSP 6/04 (ONSAiWSA 2005/4/66), [...] zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślił, że nie zostało mu umożliwione zapoznanie się z biegiem sprawy, pomimo iż (jak wskazywał wyżej) w sprawie dotyczącej tego samego inwestora na tej samej działce był uznany za stronę postępowania. Natomiast, odnosząc się do stanowiska GINB, że położenie działek skarżącego względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, wynikające z obowiązujących przepisów prawa, [...] podniósł, że skoro planowany budynek gospodarczy i waga najazdowa mają zostać pobudowane obok jego budynku mieszkalnego (a w późniejszym czasie zapewne i chlewnia w planowanej wcześniej wielkości 280 DJP sztuk tucznika), to bez wątpienia inwestycja nie będzie zbliżona gabarytowo do budynków sąsiadujących. Tym samym będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa oraz będzie uciążliwa dla skarżącego. Natomiast z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność zachowania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, (wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i zabudowa nie była sprzeczna z funkcjami już istniejących obiektów). W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący opisał szczegółowo zastrzeżenia do zamierzonej inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczego klasy II i budowy wagi najazdowej – kategorii VIII obiektu. W konsekwencji, [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymująć argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej:"p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły. W pierwszej kolejności należy wskazać (na co zwrócił uwagę także organ odwoławczy), że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, przyjął przede wszystkim ustalenia dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora oraz dotyczące przesłaniania obiektów na działce skarżącej, nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi a także to, że sporna inwestycja nie pozbawia działek skarżącego (nr ew. [...] i [...]) dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do szeroko rozumianych mediów. Według organu, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie - to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego, a więc nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest przedwczesne, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" - zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a w przypadku jego braku – decyzji o warunkach zabudowy) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska a w wyjątkowych sytuacjach także przepisy prawa cywilnego o ochronie własności. Co istotne także, przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową obszaru oddziaływania obiektu należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (ust. 1 pkt 9)), co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. I to właśnie pod tym kątem, zdaniem Sądu, sprawa nie została przez organy administracji przeanalizowana. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu nie może bowiem samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. I tak wskazać należy, że w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., której kontroli w postępowaniu nieważnościowym domaga się [...], dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko budynku gospodarczego – kategorii II i budowy wagi najazdowej – kategoria obiektu VIII – czyli części wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym miejscu należy podnieść, że pozwolenie na budowę co do zasady dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ustawodawca zastrzegł jednak, że inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego obowiązkiem organów administracji była zarówno ocena interesu prawnego skarżącego z uwzględnieniem powyższej przesłanki dotyczącej ładu przestrzennego ale także ocena pod kątem wymagań wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. W pkt 2 lit. d) tej decyzji wyraźnie bowiem zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że: a) należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi m.in. przez hałas, zanieczyszczenia powietrza; b) projektowana inwestycja nie powinna pogarszać warunków użytkowania nieruchomości, na której jest zlokalizowana, a jej użytkowanie nie może powodować uciążliwości w zakresie emisji hałasu, uciążliwości zapachowej, emisji spalin, bezpieczeństwa komunikacyjnego itp. dla terenów sąsiednich, uciążliwość powinna zamknąć się w granicach działki, na której będzie realizowana inwestycja; c) należy spełnić wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania oraz ochrony środowiska. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie zarówno organ I instancji jak i odwoławczy, pominęli powyższą analizę przedwcześnie przyjmując, że [...] nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i wagi najazdowej, gdyż jego nieruchomość (działka ewi. nr. [...] i [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania części planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda [...] naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko wskazane przepisy ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.